Основные цели и задачи законопроекта «О теплоснабжении»

Е. А. Медведева, начальник Департамента нормативного обеспечения Центра управления реформами РАО «ЕЭС России»

К числу основных проблем, обусловивших необходимость изменения экономической и правовой организации теплового сектора, относятся:

- нечеткость прав и обязанностей участников отношений в сфере теплоснабжения, отсутствие правовой основы для определения финансовых и технологических обязательств различных участников таких отношений и своевременного их выполнения;

- отсутствие механизма принятия эффективных текущих и перспективных решений по функционированию и развитию теплоснабжения городов;

- несоответствие методов тарифного регулирования задачам эффективного функционирования и развития сферы теплоснабжения (компенсации экономически оправданных операционных и капитальных расходов, обеспечения предсказуемости динамики тарифов) и экономики городов и регионов (установления приемлемого для промышленности уровня цен на тепло);

- неразвитость системы социальной защиты, неурегулированность отношений с бюджетами, приводящие к убыточности деятельности в сфере теплоснабжения и отсутствию интереса у частных инвесторов;

- недостаточная надежность и качество теплоснабжения «социальных» групп потребителей в связи с высоким износом оборудования и сетей в тепловом хозяйстве городов, отсутствием инвестиций, длительным недофинансированием сферы теплоснабжения;

- снижение эффективности централизованного теплоснабжения за счет отключения от централизованных систем крупных и средних промышленных потребителей, несущих основное бремя перекрестного субсидирования, неэффективного и непродуманного переключения потребителей на децентрализованные источники тепла.

Для решения перечисленных проблем необходимо комплексное изменение всей системы отношений в сфере централизованного теплоснабжения таким образом, чтобы обеспечить как в краткой, так и в долгосрочной перспективе надежные и экономичные поставки тепловой энергии надлежащего качества добросовестным потребителям, а также эффективные и привлекательные для бизнеса условия ведения экономической деятельности в этой сфере.

Это означает создание такой системы отношений, которая определит ответственность и права каждого участника, конкретизирует ответственность органов власти в сфере теплоснабжения, создаст стимулы для теплоснабжающих организаций действовать в интересах потребителей и позволит применять для этого цивилизованные гибкие формы борьбы за потребителя. Сфера теплоснабжения будет преобразовываться в полноценный стабильный и эффективный бизнес, развитие систем теплоснабжения будет осуществляться в наиболее эффективных направлениях с точки зрения долгосрочных интересов потребителей, а на рынках с участием комбинированной выработки – с учетом эффективного развития рынка электроэнергии.

Законопроект должен сформировать действенные механизмы для достижения поставленной цели, для этого в нем должен быть решен комплекс следующих задач:

1. Определена технологическая ответственность и права участников сферы теплоснабжения для обеспечения надежного теплоснабжения, для чего необходимо:

- определить технологическую ответственность сторон в договорах (включая ответственность потребителя как элемента системы, влияющего на ее работу);

- ввести обязательность регламентации действий по наладке и регулированию работы системы теплоснабжения и контроля за выполнением всеми сторонами (включая потребителей) своих обязательств по объемам и режимам поставки и использования теплоносителя;

- ввести обязательность регламентации согласования сроков ремонтов и взаимодействия организаций в чрезвычайных и аварийных ситуациях;

- обеспечить выполнение функции сбыта только теми организациями, которые имеют возможность технологически влиять на качество тепла, исключить безответственных посредников из системы отношений в сфере теплоснабжения;

- обозначить особенности технического регулирования в сфере теплоснабжения;

- определить процедуры вывода значимого оборудования и тепловых сетей в долгосрочный ремонт и из эксплуатации, направленные на предотвращение возникновения дефицита тепловой энергии и мощности.

2. Определена экономическая ответственность и права участников сферы теплоснабжения для обеспечения стабильности и выгодности отношений в сфере теплоснабжения за счет:

- четкого определения экономической ответственности сторон по договорам, их прав и обязанностей, в том числе за счет введения системы скидок и штрафов для обеспечения ответственности сторон и стимулирования их к мероприятиям, улучшающих работу системы в целом;

- создание такой системы отношений, которая обеспечивает получение организацией средств только за произведенные ею товары и услуги (исключение посредников, приоритет прямых и агентских отношений с платой за передачу тепла перед перепродажей тепла);

- четкого определения отношений по поставкам тепла в многоквартирные дома (в том числе при непосредственной форме управления многоквартирным зданием), введения обязательной письменной формы договора;

- создания механизма фиксации текущих долгов бюджетов и организаций, финансируемых из бюджета, и механизма обеспечения компенсации убытков организаций вследствие нарушения обязательств бюджета;

- регламентации отношений при неплатежах (включая порядок ограничений и отключений) и взыскании задолженности;

- создания системы, стимулирующей повсеместное введение учета тепла.

3. Создана система, стимулирующая теплоснабжающие организации действовать в интересах потребителей за счет использования цивилизованных форм конкурентной борьбы. Для этого предлагается:

- разрешить теплоснабжающим организациям для удержания потребителей либо стимулирования их к присоединениям снижать цену ниже установленного тарифа на тепло при режиме работы потребителя, приводящем к снижению себестоимости производства и передачи тепла (при условии обеспечения обоснованной и гласной процедуры принятия решения), и заключать долгосрочные договоры с потребителями и друг с другом с использованием формулы цены, согласованной с регулирующим органом;

- разрешить потребителям заключать договоры теплоснабжения с организацией, к сети которой он присоединен через сети другой организации, при установлении обязательств теплоснабжающей организации самостоятельно урегулировать отношения по передаче тепловой энергии в интересах потребителей;

- установить обязательность разработки, учета при регулировании тарифов и реализации оптимального режима работы источников тепла и тепловых сетей в интересах потребителей, исключить принятие неэффективных решений при внутригодовом планировании загрузки источников тепла.

4. Созданы условия для оптимального развития сферы теплоснабжения, для чего необходимо:

- создать объективный и недискриминационный механизм принятия инвестиционных решений, включающий:

а) определение порядка и критериев принятия инвестиционных решений, обеспечивающих приоритет надежности и экономичности теплоснабжения и ответственность властей за соответствие решений этим критериям;

б) обеспечение равной конкуренции проектов, разработанных по единой методологии, обеспечивающей полноценную оценку последствий и затрат;

в) ответственность властей за экономичную загрузку источников тепла;

г) встраивание системы принятия инвестиционных решений в процесс разработки программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры в части теплоснабжения;

д) единую методологию разработки программных документов в части теплоснабжения;

- создать систему легитимизации принятых решений через договоры и при установлении тарифов;

- уточнить особенности подключения потребителей и производителей к системам централизованного теплоснабжения, обеспечивающие прозрачность и предсказуемость этой процедуры и согласованность параметров подключения по всей цепочке поставки тепла;

- определить особенности обеспечения гарантий для инвесторов в муниципальную теплоэнергетику, в том числе разрешить заключать концессионные соглашения только по итогам процедуры принятия инвестиционных решений, четко определить ответственность сторон по соглашению, в том числе при его досрочном прекращении, включая компенсации затрат инвестору.

5. Сформирована целевая модель государственного ценового регулирования в сфере теплоснабжения, обеспечивающая:

- стимулирование участников сферы теплоснабжения к снижению совокупных издержек на обеспечение потребителей теплом в текущем режиме и в перспективе, включая стимулирование теплоснабжающих организаций к снижению издержек, стимулирование потребителей к снижению потерь теплоносителя и заявленной тепловой мощности, возможность осуществления теплоснабжающими организациями ценовой конкуренции за потребителя, стимулирование теплоснабжающих организаций к оптимальному развитию в интересах потребителей;

- поэтапную ликвидацию перекрестного субсидирования между группами потребителей, различными организациями и городами;

- стабильность отношений на рынке тепла за счет заключения долгосрочных договоров;

- при введении конкурентного рынка электроэнергии возможность ценового маневра ТЭЦ для учета конъюнктуры обоих рынков;

- раскрытие информации по величине и составляющим цены на тепло для потребителей.

6. Определены критерии (технологические и организационные условия), выполнение которых позволяет дерегулировать цены на конкурентные виды деятельности в теплоснабжении, а также порядок дерегулирования цен.

7. Созданы инструменты реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере теплоснабжения, в частности:

- полномочий федеральных органов исполнительной власти по установлению правовых основ рынка тепловой энергии (включая меры антимонопольного и тарифного регулирования) и установлению основ федеральной политики;

- полномочий региональных органов исполнительной власти в части осуществления контроля за политикой органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения, тарифного регулирования, участия в принятии решений по изменению системы организации отношений в сфере теплоснабжения города;

- полномочий органов местного самоуправления по организации в границах поселения теплоснабжения населения (включая утверждение Программы комплексного развития системы теплоснабжения города; тарифное регулирования в соответствии с законодательством; заключение инвестиционных соглашений в сфере теплоснабжения; согласование вывода теплоустановок из эксплуатации).

8. Определен порядок осуществления мониторинга отношений и состояния сферы теплоснабжения для обеспечения реализации государственной политики в сфере теплоснабжения и «обратной связи», позволяющей оперативно вносить изменения в законодательство в интересах формирования эффективной системы отношений в сфере теплоснабжения.

Решение перечисленных выше задач позволит создать эффективную систему отношений в сфере теплоснабжения, обеспечивающую достижение основной цели законопроекта. По-видимому, для их формирования потребуется, наряду с разработкой законопроекта «О теплоснабжении», также внесение изменений и дополнений в ряд других законодательных актов.