Кому считать деньги за энергоресурсы в ЖКХ?

Б. А. Портянкин, президент Ассоциации энергосервисных компаний и производителей приборов учета «Новое измерение»

Существующие до сих пор в коммунальной сфере отношения производителей и потребителей энергоресурсов, допускающие безучетное потребление и применение произвольных схем ценообразования, давно себя исчерпали. Особенно это очевидно в теплоснабжении:

• с одной стороны, рост безнадежной к возврату дебиторской задолженности препятствует привлечению инвестиций для модернизации основных средств теплоснабжающих организаций, создает проблемы для развития бизнеса в целом,
• с другой стороны, экономическая несостоятельность населения и рост протестных настроений не допускают ликвидации административных методов тарифного регулирования.

Поэтому приборному учету в ЖКХ нет альтернативы. Инструментом реализации обязательных требований законодательства об энергосбережении является создание муниципальных и региональных операторов коммерческого учета, или просто энергооператоров, которых на федеральном уровне представляет СРО НП «Межрегиональный альянс энергооператоров».

Роль приборов учета

В российских условиях простая задача установки приборов учета и проведения расчетов на основании их показаний оказалась очень сложной: прибор учета стал, по сути, пограничным звеном, определяющим финансовые расчеты двух основных сторон: поставщика и потребителя тепловой энергии, а если смотреть глобально, то коммунальной и жилищной сфер вообще.

Вопрос денег – всегда самый важный там, где есть продавец и покупатель. Особенно если товар, тепловая энергия, такой специфический: количество и качество этого товара можно установить только непосредственно в момент потребления, в точке учета, находящейся в многоквартирном доме, и никак иначе.

Несогласованность законодательства в области приборного учета

Кроме того, приборный учет оказался на стыке разных законодательных систем, развивающихся параллельно друг другу: с одной стороны, системы законодательства об электроэнергетике, о тепло- и водоснабжении, а с другой стороны, жилищного законодательства. Нормы этих законодательных систем часто противоречат друг другу, т.к. разными были логика их создания, субъекты и объекты регулирования. Часто они устанавливают требования, противоречащие интересам сторон, экономически не обоснованные или просто невыполнимые в принципе, особенно на уровне подзаконных актов.

Кроме указанных законодательных систем, вопросы приборного учета подпадают под законодательство о техническом регулировании, законодательство об обеспечении единства измерений, гражданское, антимонопольное, тарифное законодательства.

А если учесть, что нормы указанных выше законодательств распределены по предметам ведения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, то становится ясно, что организация приборного учета – очень специфический вопрос, который находится на стыке межведомственных и межотраслевых интересов, что крайне запутывает и усложняет его комплексное решение на местах.

Комплексный подход к приборному учету

Необходимость комплексного подхода к приборному учету вытекает из комплексного характера преобразований, следующих из требований Федерального закона от 27 июля 2010 года № 190‑ФЗ «О теплоснабжении». Так, данный закон ввел обязательность разработки комплексного долгосрочного плана развития систем теплоснабжения, утверждаемого на срок не менее 15 лет, т.е. схем теплоснабжения муниципальных образований.

Одной из задач при разработке схем теплоснабжения является определение топливно-энергетического баланса, который должен показать, как распределяются энергетические ресурсы между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей в целом, каким образом можно их эффективно использовать и какой объем финансовых средств необходим поселениям и городским округам для комплексного развития своей системы теплоснабжения. Создание единой теплоснабжающей организации, держателя муниципального договора теплоснабжения, предусмотренное законом, имеет целью создание единого центра ответственности перед потребителем, создание единой системы начисления платежей за отпущенный коммунальный ресурс и организацию сбыта.

Коммерческий учет тепловой энергии

Одновременно законом о теплоснабжении вводится понятие «коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя», который в таком контексте не может рассматриваться изолированно, а также подразумевает создание единого оператора коммерческого учета, организующего получение данных приборного учета, на основании которых, собственно, и должен проводиться учет, начисление и расчеты за поставленную потребителю тепловую энергию.

Однако закон № 190‑ФЗ это только подразумевает, но не определяет, останавливаясь на самом интересном месте, в наибольшей степени затрагивающем интересы тех, кто поставляет, и тех, кто оплачивает ресурс. В результате в законодательстве о теплоснабжении имеется зона неопределенности, разрушающая его стройную систему, причем в одном из важнейших вопросов – о деньгах, о том, кто и как будет учитывать, начислять платежи и как потом по ним будут рассчитываться стороны.

Явную непоследовательность закона № 190‑ФЗ можно было бы объяснить указанной выше несогласованностью между законодательными системами, тем более что на уровне разных министерств и представительных органов власти никто не отрицает необходимость законодательного определения оператора коммерческого учета. Создание ОКУ предусматривалось и в Концепции долгосрочного развития Российской Федерации на период до 2020 года¹. Но реально до сих пор нет ясности в этом вопросе, что ведет к значительным издержкам хозяйствующих субъектов, заинтересованных в организации расчетов.

Взаимоотношения поставщика и потребителя при учете тепловой энергии

В экономическом плане, казалось бы, неважно, на чьей стороне будет находиться функция учета – на стороне поставщика или потребителя² тепловой энергии. Главное, чтобы учет и расчеты были справедливыми и стороны расчетов могли им доверять.

Согласно западным моделям, считает, как правило, поставщик ресурсов. Но при этом справедливость и достоверность расчетов надежно обеспечивается системой технических, метрологических и законодательных мер, не позволяющих распределять на потребителя издержки поставщиков ресурсов, будь то сетевые потери или неэффективность управления.

История отношений между поставщиками ресурсов и потребителями в России иная и не способствует возникновению доверия у сторон. По сути, в стране отсутствует единый, прозрачный порядок ценообразования: контрольные органы завалены жалобами на несправедливость расчетов, многочисленные нормативные акты разных законодательных систем, а законы позволяют допускать произвол при начислении платежей.

Контролирующие органы навести порядок и изменить что-либо, разбирая лишь единичные случаи нарушений, не могут – это системная проблема. Одноставочный тариф на тепловую энергию, отсутствие дифференцированного тарифа по отдельным системам теплоснабжения способствуют стремлению поставщиков тепла продавать его как можно больше разными способами, в том числе злоупотреб­ляя своим монопольным положением, а управляющим компаниям и потребителям дают возможность не оплачивать их финансовые претензии.

Понимая, что поставщики ресурсов в такой ситуации склонны перекладывать свои издержки на потребителей, местные власти, управляющие компании (УК), ТСЖ не акцептуют предъявленные поставщиками к оплате требования, где-то имея на это основания, а где-то без достаточных оснований. В результате спорная часть накапливается в дебиторской задолженности потребителей (см. справку).

Поэтому городские администрации, УК, ТСЖ и прочие потребители опасаются того, что если приборы учета окажутся в руках поставщиков ресурсов, которые одновременно будут и ОКУ, то ничто не помешает превратить все эти безнадежные к взысканию долги в очень надежные долговые обязательства, которые легко будут подтверждаться в судах. В этой ситуации прибор учета вместо защиты потребителя от необоснованных начислений превратится в инструмент финансового давления на потребителя, в первую очередь на население, тем более что существует техническая возможность манипуляции данными приборов учета как на уровне самих приборов учета, так и на уровне АСКУЭ.

В свою очередь, поставщики тепловой энергии опасаются того же со стороны потребителей. Существуют также разные способы злоупотреблений в сфере учета потребителями, прежде всего управляющими организациями, приводящие в итоге к неплатежам, убыткам теплоснабжающих организаций.

Независимый оператор коммерческого учета – решение проблемы

В сложившейся ситуации ясно, что ни о каком доверии при прямых взаимоотношениях сторон речи не идет, и должна быть некая третья сторона, которая бы могла гарантировать достоверность учета энергоресурсов и справедливость начисления платежей по их показаниям. При этом, понятно, такой стороной не могут быть государственные контрольные органы, компетенция которых лишь соприкасается с данной сферой, но не относится к ней целиком, например жилищная инспекция, Роспотребнадзор, ФАС России, Минфин России. Даже если в разы увеличить их штатную численность и умножить количество их территориальных органов, что неосуществимо, эффективность от такой деятельности предсказуемо будет низкой.

Совершенно очевидно, что законодательством о теплоснабжении должно быть предусмотрено организационное решение, основанное на рыночных принципах, полностью закрывающее потребности сторон в получении точных и достоверных данных приборного учета и их использовании для осуществления расчетов сторон, гармонично увязывающее принципы всех пограничных законодательных систем.

Таким решением является создание независимого оператора коммерческого учета – специализированной организации, деятельность которой может и должна быть подконтрольна как указанным выше государственным органам, так и сторонам расчетов. Альтернативы такому решению в настоящее время практически нет.

Законодательная непоследовательность в создании ОКУ уже привела к однобоким и неоправданно затратным решениям сторон:

• муниципалитеты хаотично оборудуют приборами учета некоторое количество многоквартирных домов и социальных объектов, не понимая, как собирать с них данные,
• поставщики ресурсов в ответ готовятся сами стать в скором будущем операторами коммерческого учета.

Ни те, ни другие решения не являются комплексными, эффективность их крайне низка.

Последствия внедрения приборного учета поставщиками тепловой энергии

Крупные теплоснабжающие организации сегодня в одностороннем порядке начали создание своих систем АСКУЭ, предусматривающее получение данных напрямую и с приборов учета, которые они должны «принудительно» устанавливать в многоквартирных домах с 1 июля 2012 года. На эти мероприятия выделяются значительные суммы, создаются целые подразделения программистов, закупаются техника и оборудование.

При этом расходы на приборы учета должны будут оплатить потребители, а расходы на создание АСКУЭ будут возмещаться за счет тарифа, значит, тоже за счет потребителей. Предполагается, что жители домов будут в течение пяти лет в рассрочку доверчиво оплачивать установленные у них приборы учета, а также счета, выставленные на основе их показаний, а УК будут охранять эти приборы, проникшись доверием к поставщикам, неся солидарную ответственность с населением по их платежам. Однако при отсутствии доверия все эти надежды неоправданны.

Проведенные недавно пилотные проекты показали, насколько негативно потребители относятся к односторонним действиям поставщиков ресурсов, пытающихся наладить в их домах приборный учет. На сегодня ситуация мало изменилась. Даже после 1 июля 2012 года – принудительный характер установки приборов учета, якобы следующий из закона об энергосбережении, не более чем миф, в который верят те, кто невнимательно ознакомился с указанными выше законодательными системами. На самом деле окончательный выбор всегда остается за потребителем.

Модели единого оператора коммерческого учета

Чтобы процесс установки приборов учета прошел в ближайшие два года безболезненно, необходимо осознание сторонами своей взаимозависимости и общей заинтересованности в создании и внедрении модели единого оператора коммерческого учета.

Такая модель уже используется отдельными производителями приборов учета с учетом особенностей и российского законодательства, и систем теплоснабжения, и сложившихся отношений между поставщиками и потребителями тепловой энергии, а главное, требований, предъявляемых к приборам учета, необходимых для осуществления коммерческого учета.

Хотя ОКУ пока законодательно не определен, ничто не мешает уже сейчас при наличии доброй воли поставщиков и потребителей энергоресурсов создавать его в каждом муниципальном образовании, не теряя времени и денег на эксперименты и однобокие решения. При этом ключевое место при его создании принадлежит производителю системы измерения, выступающему в этом предприятии в качестве технического гаранта достоверности приборного учета.

Пути организации операторов коммерческого учета

Существует несколько путей организации ОКУ в зависимости от того, кто является инициатором его создания.

• Первый, наиболее актуальный в настоящее время путь,– учреждение ОКУ поставщиком тепловой энергии, имеющим преобладающую долю потребителей в муниципальном образовании, и передача этому оператору своих полномочий по реализации установленных законом об энергосбережении прав и обязанностей.

В этом случае поставщик энергоресурсов переносит все коммерческие, имиджевые и технические риски на ОКУ, в задачи которого будет входить оснащение собственных потребителей, а возможно, и потребителей смежных теплоснабжающих организаций, приборами учета, организация их сервисного обслуживания, сбор и предоставление данных для начисления платежей на основе АСКУЭ, выполнение других задач.

Еще одно преимущество в создании ОКУ поставщиком энергоресурсов. Предстоящее утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов совместно с переходом на приборный учет в корне изменит динамику спроса и предложения на тепловую энергию. Из эксплуатации будут выводиться избыточные и неэффективные котельные и изношенные сети, а их мощности будут перераспределяться между источниками тепловой энергии и сетями, имеющими наибольшую эффективность и наименьшие потери. В этой ситуации данные приборного учета, поступающие от оператора коммерческого учета, будут подобны хирургическому инструменту, позволяющему локализовать, а потом и ликвидировать зоны неэффективности в сфере теплоснабжения.

В случае, если ОКУ будет выступать сама теплоснабжающая организация, в лице своего IT-подразделения, это преимущество не может быть достигнуто. Рано или поздно это место будет занято предприятием, созданным или нанятым городской администрацией.

Недостатком данного варианта является то, что в случае, если созданное поставщиком энергоресурсов предприятие будет проводить однобокую техническую политику и всячески подчеркивать свою аффилированность в отстаивании узких и эгоистических интересов своего учредителя, предложенные им программы рано или поздно дадут сбой, никогда не выйдут за рамки контура его потребителей, а его функции сведутся к обычным подрядным работам.

Участие в создании ОКУ того или иного производителя комплексных систем измерения и приборов учета способно не только существенно удешевить стоимость работ, но и в перспективе распространить его деятельность на все муниципальное образование. По сути, производители систем измерения и есть та третья сторона, которая может обеспечить техническую сторону коммерческого учета, а также его материальную часть: они обладают и необходимым оборудованием, и необходимой региональной инфраструктурой для его содержания, как то сервисными центрами, монтажными организациями, связанными единой системой качества и ответственности. Но главное – это их деловая репутация, прямая заинтересованность в том, чтобы выпускаемое ими оборудование не могло быть использовано для фальсификации данных приборного учета. Последнее очень важно для установления доверия с местными администрациями и перехода от конфронтации сторон расчетов к деловому сотрудничеству.

• Другой путь создания ОКУ возможен в тех муниципальных образованиях, в которых теплоснабжающие организации в лице своих IT-подразделений возьмут на себя его функции. В ряде документов федерального уровня предусматривается обязательная разработка комплексных программ модернизации и развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, одним из элементов которой является создание единой базы муниципальных информационных ресурсов, предусматривающих сбор и обработку данных приборного учета.

Запаздывание утверждения указанных документов ввиду описанной выше асинхронности развития законодательных систем не должно создавать впечатления того, что процесс этот остановлен навсегда – ОКУ появятся вне зависимости от систем измерения, созданных теплоснабжающими организациями. Инициаторами их создания будут субъекты федерации, местные администрации, которые ответственны за организацию тепло- и водоснабжения в границах муниципальных образований.

• Одним из механизмов учреждения муниципального ОКУ может быть государственно-частное партнерство³, предусматривающее создание организаций со смешанной формой собственности для осуществления инвестиционных проектов, и выделение для этих целей бюджетных средств. В качестве инвесторов помимо муниципальных образований могут выступать финансовые институты.

Недостатком этой схемы является ее растянутость во времени, поскольку бюджетное законодательство требует, чтобы бюджетные инвестиции утверждались законом субъекта федерации (решением представительного органа власти муниципального образования). На все эти процедуры, в том числе проведение конкурса, оформление доли муниципального образования в предприятии, понадобится как минимум год.

• Гораздо проще путь создания ОКУ непосредственно городскими управляющими компаниями под контролем местных администраций, но без их финансового участия. УК в последнее время оказались в центре мощной пропагандистской кампании, носящей явно политический характер и сделавшей их ответственными едва ли не за все проблемы ЖКХ. В рамках этой кампании на федеральном уровне был принят ряд нормативных актов, повышающих их ответственность, в том числе и финансовую.

В силу несовершенства жилищного законодательства многие УК оказались должниками за коммунальные услуги перед поставщиками ресурсов, что привело к их заинтересованности в организации приборного учета: для них вопрос, кто будет считать деньги, весьма актуален.

Приведя в соответствие с законом № 261‑ФЗ свои договоры управления, в том числе в части установки общедомовых приборов учета⁴, УК стали едва ли не главными игроками в процессе установки приборов учета и, при определенных условиях, имеют полномочия заключать договоры на оснащение многоквартирных домов приборами учета и внедрение АСКУЭ без решений общих собраний. Пока эти возможности ими не осознаны, но при заинтересованном отношении исполнительных органов субъектов федерации, местных властей могут быть реализованы в рамках проекта создания муниципального ОКУ.

Существуют и другие варианты создания ОКУ. Нами разработаны конкретные решения организации коммерческого учета энергоресурсов, предусматривающие создание специализированных компаний – ОКУ, а также технологическое обеспечение их деятельности. Такие решения предназначены, прежде всего, для теплоснабжающих компаний, способных реализовать долгосрочные проекты своего развития в стратегической перспективе. Конкретное содержание функционала ОКУ зависит от многих факторов, определяющих структуру рынка теплоснабжения: целей и задач организаций, заинтересованных в организации приборного учета, системы управления жилищным фондом, принадлежности сетей и генераций, принципов тарифного регулирования, экономических и социальных условий. Оно может быть установлено только в конкретных проектах.

История событий, произошедших в последние три года, показывает, что многие проекты поставщиков ресурсов потерпели неудачу именно из-за неверных стратегических расчетов, чрезмерной уверенности в способности пролоббировать свои интересы, однобоких оценок и неверных прогнозов развития ситуации. Сейчас многим из них необходимо принимать решения о том, по какому пути идти в ближайшие пять лет. Вопрос о том, кто и как будет считать деньги за произведенное и потребленное тепло, все в большей степени будет зависеть от приборного учета.

¹ Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

² В лице муниципалитетов, отвечающих за организацию теплоснабжения на своей территории.

³ В настоящее время практически всеми субъектами РФ и крупными муниципальными образованиями приняты законы и нормативные акты о ГЧП. Пока в полной мере они не работают, но то дело ближайшего будущего.

⁴ Для управляющих организаций установлена обязанность соблюдения требований «оснащенности приборами учета многоквартирных домов» и требований о «разработке и доведении до сведения собственников помещений многоквартирных домов предложений о мероприятиях, направленных на обеспечение энергоэффективности». За несоблюдение этих требований в КОАП установлены штрафы, налагаемые органами жилищного надзора.