Как «настроить» энергосбережение

А. В. Широков, канд. юрид. наук, заместитель руководителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Москвы

Большие ожидания по повышению эффективности управления в жилищной сфере возлагались на новый Жилищный кодекс РФ. Предполагалось, что данный закон создаст предпосылки для появления эффективных управляющих компаний, способных не только навести порядок в подъездах многоквартирных домов, но и привлечь внебюджетные средства для капитальных ремонтов, для энергосберегающей санации инженерных систем таких домов. К сожалению, ожидания не оправдались. Жилищный кодекс РФ, особенно в части норм, регламентирующих управление многоквартирными домами (раздел VIII), оказался недостаточно проработанным, некоторые его положения сегодня невозможно реализовать, т. к. они недостаточно защищают законные права и интересы граждан. Для органов исполнительной власти как бывших собственников жилых многоквартирных зданий не установлен сегодня круг подлежащих первоочередному выполнению обязательств по приведению жилой недвижимости в нормативное техническое состояние. Все это делает актуальным продолжение как разработок по реформированию управления жилыми домами, так и их широкое обсуждение.

Из многих аспектов реформирования основное внимание следует сегодня уделять проблемам достижения реального энергосбережения в многоквартирных домах, т. к. в условиях продолжающейся инфляции энергосбережение является основным средством ограничения неизбежного роста платежей населения за коммунальные ресурсы (тепло, вода, газ, электричество). Но энергосбережение невозможно без массовой установки и эффективного использования счетчиков количества указанных ресурсов, потому что только счетчики могут позволить получать объективные данные о потреблении ресурсов, только на базе этих сведений возможно стимулирование экономного поведения потребителей (меньше потребляешь – меньше платишь). Однако добиться энергосбережения весьма сложно до тех пор, пока в Жилищном кодексе РФ не определено содержание понятия «управление» домами. Сегодня затраты управляющего на услуги по «управлению» определяются лишь как часть платы за «содержание и ремонт», что принципиально неверно. Очевидно, что «управление» должно иметь четко и ясно сформулированную цель (основной вариант – повышение стоимости доверенной в управление жилой недвижимости) и плата за эту услугу должна зависеть от ее эффективности, в том числе от снижения потребления в доме коммунальных ресурсов. «Содержание и ремонт» – лишь выполнение нормативов содержания дома управляющим самостоятельно или с привлечением под-рядчиков.

Жилищный кодекс РФ не относит управление к профессиональной деятельности. Сегодня уже есть масса примеров передачи домов в управление несостоятельным организациям (обещают много, а делают мало). Лицензирование деятельности управляющих необязательно, но создание саморегулируемых организаций (СРО) могло бы стать эффективным направлением развития рынка новых услуг – создания нужных норм, контроля деятельности управляющих, повышения их финансовой ответственности за результаты деятельности. Поэтому необходимо скорейшее принятие закона о таких организациях и внесение соответствующего дополнения в Жилищный кодекс РФ, ведь профессиональные управляющие должны стать участниками той или иной СРО, несущей частичную (в том числе финансовую) ответственность за деятельность управляющих.

В Жилищном кодексе РФ не установлено, что все договоры в жилищной сфере должны относиться к категории публичных договоров, поэтому при подготовке проектов договоров управления «творчество» чиновников органов местного самоуправления (ОМС) и потенциальных управляющих почти ничем не ограничено. Для договоров, которые будут заключаться в 2007 году по результатам конкурсов, проводимых ОМС, теперь предусмотрено требование (Постановление Правительства РФ от 6.02.2006 года № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом») о предоставлении претендентом на управление обеспечения его обязательств по договорам с собственниками и поставщиками коммунальных ресурсов (до 75 % месячной стоимости услуг управляющего). Непонятно, почему для управляющих, выбранных самими собственниками уже в 2006 году, такое требование не установлено, ведь его отсутствие ведет к возможным нарушениям прав и потребителей, и поставщиков ресурсов (прав на получение полной и своевременной оплаты проданных управляющему ресурсов). Разработка и утверждение публичных договоров, в которых могли бы устанавливаться все наиболее существенные условия договоров управления – наиболее простой путь к принуждению ОМС для выполнения норм Жилищного кодекса РФ (без принуждения^* – сплошная анархия на местах, приспособление старых форм и методов управления к новым нормам).

Правительство РФ уже более 10 лет не использует предоставленное ему право (Гражданский кодекс РФ, ст. 426) утвердить типовые договоры всех видов энергоснабжения (поставки в дома всех видов коммунальных ресурсов). В результате, граждане и управляющие жилыми домами всегда являются «слабой стороной» договоров. При этом ответственность поставщиков за качество ресурсов практически не регулируется государством (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» регулируется только ответственность управляющего перед гражданами в их квартирах!). Поставки управляющему на вводе в дом различных коммунальных ресурсов (вода, электричество, тепло, газ) регулируются различными нормами, хотя вполне возможна была бы унификация соответствующих норм и правил. К сожалению, когда, наконец, Правительство РФ реализует свои права^**, то в принятых решениях далеко не все соответствует целям энергосбережения – теперь допускается энергоснабжение граждан «без оформления договоров в письменной форме» (как при этом установить ответственность за качество коммунальных ресурсов?), субъектами розничных рынков электричества теперь признаются и «потребители» (в том числе граждане), хотя известно, что закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (ФЗ-210, ст. 2-17) четко определил, что «в жилищном секторе потребителями товаров и услуг… в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов являются… товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг…». Теперь электроснабжающая организация по договору с гражданином не несет ответственности за «…техническое состояние и безопасность энергетических сетей, а также приборов учета…», как требовалось ранее нормой Гражданского кодекса РФ (ст. 543-2), ведь теперь «иное установлено… иным правовым актом» (Постановлением Правительства РФ). Давно ожидавшиеся «Правила функционирования розничных рынков…» вполне успешно защищают интересы продавцов электричества (РАО «ЕЭС России – хороший лоббист своих интересов), но не его потребителей и, к сожалению, никак не стимулируют энергосбережение в жилищной сфере.

Снижение потребления любого из видов коммунальных ресурсов остается недостижимым в жилищной сфере при действующей системе отношений и договоров. Конфликт интересов продавцов ресурсов и их покупателей остается неразрешимым (первым по-прежнему нужно больше продать, вторым – меньше заплатить). Счетчики количества коммунальных ресурсов в этих условиях нужны зачастую только для «распиливания» соответствующих бюджетных средств (в стране имеется масса установленных приборов, показания которых не используются для начисления платежей; в Москве такова судьба значительной части из миллиона квартирных счетчиков воды, установленных при строительстве жилых домов в соответствии с нормами СНиП!).

Если исходить из того, что энергосбережение является одной из основных целей реформирования отношений в жилищной сфере, то необходимо соответствующее законодательство и разработка программ управления спросом на коммунальные ресурсы. Такие программы являются комплексом мер гибкой фискальной политики, мер финансовой и социальной поддержки услуг энергосервиса, но в России пока нет примеров таких программ, хотя в Европе только на них и держатся. Сегодня уже достаточно рассуждений о выгодности / невыгодности счетчиков, пора переходить к мерам принуждения для массовой, повсеместной установки счетчиков количества ресурсов (общедомовых, квартирных). Для такого принуждения недостаточно Постановлений Правительства РФ, требуются изменения норм Жилищного кодекса РФ (например, услуги по установке и обслуживанию любых счетчиков должны получить статус коммунальных услуг как услуги, являющиеся неотъемлемыми частями^*** процессов доведения коммунальных ресурсов до граждан!). При наличии соответствующих норм в России начнет работать конкурентный рынок биллинговых услуг – компания, предоставляющая услугу биллинга, сама закупает счетчики, устанавливает их и обслуживает (поверяет, заменяет), владеет счетчиками (накапливает амортизацию), несет финансовую ответственность за достоверность измерений в любое время, страхует различные риски своей деятельности. Но для этого требуется дать законодательное определение деятельности по предоставлению коммунальных услуг, разделить естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности, освободить последние от государственного регулирования тарифов, как это предусмотрено, например, Федеральным законом ФЗ-35 «Об электроэнергетике» (ст. 39-4).

Жилищным кодексом РФ пока не созданы, к сожалению, предпосылки для решения в обозримой перспективе проблем ветхого жилья и капитальных ремонтов, по которым задолженность государства (как бывшего собственника жилых домов) достигает двух–трех триллионов рублей (оценочно). В таких домах сегодня особенно велики потери и нерациональное использование коммунальных ресурсов, но Жилищный кодекс РФ не требует от управляющего домом обязательств по привлечению внебюджетных средств для выполнения капитальных ремонтов, для энергосберегающей санации домов. Ни собственники квартир, ни их добровольные объединения (ТСЖ, ЖСК и пр.) не могут привлекать нужных кредитов, т. к. не имеют (и еще многие годы не будут иметь) соответствующего обеспечения, требуемого банками.

Жилищный кодекс РФ не имеет сегодня норм, гарантированно обеспечивающих привлечение к управлению многоквартирными домами квалифицированных и состоятельных (имеющих собственные средства или возможность привлечения нужных кредитов) бизнес-структур. Нет эффективных норм, устанавливающих меры ответственности органов местного самоуправления за полную и своевременную выплату запланированных бюджетных средств, жилищных субсидий, дотаций управляющим (компенсирующих недостаток платежей населения по регулируемым государством тарифам и/или стимулирующих эффективное управление), возмещений по льготам различным категориям граждан (на период до полной монетизации льгот).

Одна из многочисленных ошибок Жилищного кодекса РФ состоит в том, что в нем для ТСЖ, ЖК и ЖСК предназначена слишком большая, не основанная на позитивном отечественном опыте, роль при решении проблем управления жилыми многоквартирными – здесь мало профессионалов, нет стимулов для выполнения функций исполнителя коммунальных услуг, нет и, вероятно, не будет достаточных оборотных средств для обеспечения обязательств перед поставщиками коммунальных ресурсов в дома. Представляется, что роль ТСЖ, ЖК, ЖСК должна быть аналогична роли других коллективов собственников имущества (акций, недвижимости) – из мирового опыта известно, что для эффективного управления имуществом функции собственников необходимо отделять от функций наемного менеджмента.

Следует считать, что энергосбережение возможно только как часть общего реформирования отношений в жилищной сфере. Энергосбережение в жилищной сфере должно стать важнейшим, детально описанным и определенным в федеральном жилищном законодательстве, направлением совершенствования управления многоквартирными домами, где, как известно, потребление коммунальных ресурсов сегодня в 1,5–2 раза выше, чем в зарубежных странах с аналогичным климатом.

Следует осознать, что энергосбережение в жилищной сфере не может быть обеспечено за счет бюджетных средств. Примеры тому многочисленные программы в регионах и городах, которые, как правило, полностью не выполнены, а их цели не достигнуты. Зарубежный опыт также свидетельствует, что законодательство может лишь создавать действующие на практике стимулы для всех сторон договоров поставки в жилые дома коммунальных ресурсов (поставщиков, абонентов / потребителей), а также повышать роль органов, ответственных за социальную поддержку нуждающихся граждан, которые не могут самостоятельно оплатить коммунальные услуги). Полноценным и достаточным источником инвестирования мероприятий, обеспечивающих реальное энергосбережение в жилищной сфере, могут быть только рыночные финансовые институты. Основные задачи законодательства и бюджетов всех уровней – создать благоприятные условия для инвестирования средств в энергосбережение (условия публичных договоров поставки коммунальных ресурсов в дома, регулирование налогов, бюджетные стимулирующие дотации, поддержка кредитования управляющих и т. п.). Энергосбережение в жилищной сфере станет реальностью только тогда, когда будут введены гарантии возмещения инвестору той части платы за энергосервис, которая предусматривается законами о бюджетах (жилищные субсидии, льготы, стимулирующие дотации энергосервисным компаниям).

* Читателю не следует считать автора противником либеральных реформ, ведь если «раньше развитие характеризовалось становлением базовых рыночных институтов, то теперь оно основывается скорее на "настройке" созданных институтов под конкретные потребности экономики. "Настройка" не всегда либеральна». (Сенченя Г. Центр стратегических разработок // www.csr.ru/publication/original_1013.stm).

** Постановление Правительства РФ от 31.08.2006 года № 530 «Об утверждении Правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики», приложение 5 к «Правилам…» – Примерный договор энергоснабжения граждан-потребителей.

*** В «Правилах функционирования розничных рынков электроэнергии…» неоднократно упоминаются некие «…иные услуги, неразрывно связанные с процессом снабжения электрической энергией потребителей…», однако разработчики «Правил…» пока скрывают от читателя, какие именно услуги здесь подразумеваются (возможно, что и услуги по установке и обслуживанию счетчиков).

Продолжение в следующем номере