О ходе реформирования электроэнергетики

Осуществление плана реформирования проводится под постоянным контролем государства в лице Правительства РФ и палат Федерального Собрания.

Правительство РФ распоряжением № 417-р от 15 апреля 2005 года скорректировало план мероприятий по реформированию электроэнергетики, который является основным актом, определяющим сроки подготовки документов и проведения корпоративных мероприятий по реализации реформы. Основная часть мероприятий, включая реорганизацию головной компании РАО «ЕЭС России», должна быть завершена к концу 2006 года.

Особенностью проводимой реформы является то, что государство по отношению к субъектам реформируемой отрасли является одновременно собственником, законодателем и регулятором. В связи с этим его эффективное влияние является ключевым принципом проводимых структурных преобразований. В первую очередь это проявляется в нормативно-правовой базе, которая формируется в ходе реформы.

Пакет федеральных законов, постановлений Правительства РФ, составивших законодательную и нормативно-правовую базу функционирования и развития электроэнергетики, позволили продолжить в 2005 году реализацию принципиальных структурных мер реформирования электроэнергетики.

В развитие федеральных законов по обеспечению реформирования Правительством РФ принято 15 постановлений и ряд распоряжений, направленных на реализацию законодательных положений, в том числе «О правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода», «О перечне услуг по организации функционирования и развитию ЕЭС России», «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии», «Об утверждении правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике».

Продолжаются структурные преобразования в электроэнергетике. На региональном уровне по состоянию на 1 сентября 2005 года утверждены проекты реформирования 61 АО-энерго. Реализовано 45 проектов на этапе государственной регистрации новых компаний. Полностью завершена реорганизация 9 проектов.

Проходит формирование межрегиональных компаний: оптовых генерирующих компаний (ОГК), территориальных генерирующих компаний (ТГК), межрегиональных распределительных сетевых компаний (МРСК), межрегиональных магистральных сетевых компаний (ММСК).

Создано 6 тепловых ОГК, оптовая гидрогенерирующая компания (ГидроОГК), 14 ТГК. К настоящему времени зарегистрированы все семь ОГК.

В июне 2005 года советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России» были утверждены коэффициенты обмена и конвертации акций АО-станций, входящих в ОГК-3 и ОГК-5, на акции указанных компаний в рамках процесса перехода ОГК на единую акцию и присоединения АО-станций к ОГК.

В настоящее время зарегистрированы 13 из 14 ТГК в соответствии с конфигурацией, утвержденной советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России». К операционной деятельности по схеме аренды приступили ТГК-5, ТГК-8, ТГК-9, ТГК-14, начато присоединение региональных генерирующих компаний (РГК) к ТГК, осуществлено – 7 (ТГК-2, ТГК-4, ТГК-5, ТГК-6, ТГК-8, ТГК-9, ТГК-11).

В течение I полугодия 2005 года была произведена государственная регистрация ОАО «МРСК Северо-Запад» и ОАО «МРСК Сибирь». Таким образом, на сегодняшний день зарегистрированы все четыре МРСК, в уставные капиталы которых в дальнейшем будут внесены акции распределительных сетевых компаний, образованных в ходе разделения АО-энерго.

Советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России» (от 25 февраля 2005 года) утверждено изменение схемы консолидации магистральных сетей, которым предусматриваются следующие этапы:

- Выделение магистральной сетевой компании (МСК) при реорганизации АО-энерго, которой по разделительному балансу будут переданы объекты Единой национальной электрической сети (ЕНЭС).

- Внесение акций МСК, полученных ОАО РАО «ЕЭС России» по разделительному балансу в результате реорганизации АО-энерго, к уставному капиталу ОАО «ФСК ЕЭС».

- Присоединение МСК к одной из ММСК (с одновременным присоединением к ней остальных ММСК), если акционерами МСК будет принято такое решение (большинством в три четверти голосов на общем собрании акционеров).

До выделения МСК из АО-энерго в 2005 году предполагается заключить договор использования объектов ЕНЭС, принадлежащих АО-энерго, с одной из ММСК, а с 2006 года передать объекты ЕНЭС, принадлежащие МСК, в использование ОАО «ФСК ЕЭС» с установлением тарифа на передачу ОАО «ФСК ЕЭС».

Для формирования эффективной системы прогнозирования деятельности электроэнергетики и ее развития, адекватной рыночным принципам, решением совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России» 26 апреля 2005 года одобрено его участие в ЗАО «Агентство по прогнозированию балансов в электроэнергетике». В задачи агентства входит разработка краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозных балансов электроэнергии и мощности, обеспечение государственных органов исполнительной власти и субъектов электроэнергетической отрасли информацией, необходимой для своевременного принятия решений в области производственно-технической, тарифной, инвестиционной и топливной политики. В совет директоров агентства вошли представители ОАО РАО «ЕЭС России», Минпромэнерго России, Минэкономразвития России, ФСТ России, НП «АТС», ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», ОАО «ФСК ЕЭС».

Положительная оценка итогов реформы, высказанная на заседании Правительства в декабре 2004 года, определила необходимость дальнейшего развития рынка электроэнергии. Необходимым шагом для этого стал ввод с 1 мая 2005 года оптового рынка электроэнергии переходного периода «5–15» на территории Сибири.

Для учета особенностей электроэнергетики на территории Сибири правила оптового рынка электроэнергии переходного периода в ценовой зоне Сибири были несколько изменены относительно правил, действующих в ценовой зоне европейской части России и Урала. В частности, в ценовой зоне Сибири допустимые объемы продажи электроэнергии в секторе свободной торговли дифференцированы по видам генерации, поставщики, кроме гидроэлектростанций, могут продавать в этом секторе до 5 % объема электроэнергии, производимого с использованием установленной (рабочей) мощности принадлежащего им генерирующего оборудования (в европейской части России и на Урале этот показатель составляет 15 %), гидроэлектростанции – до 2 %, а в период угрозы холостых сбросов – до 15 %. Таким образом, модель введенного в ценовой зоне Сибири оптового рынка электроэнергии переходного периода через встроенные в нее экономические механизмы позволяет решать в том числе и проблемы технологического характера – угрозу холостых сбросов воды на гидростанциях в период паводка.

За период с 1 мая по 1 сентября 2005 года в торгах в секторе свободной торговли на территории Сибири участвовал 21 субъект (в том числе 7 – независимые от РАО «ЕЭС России»), доля сектора свободной торговли от совокупного объема генерации в августе составляла 3,3 %.

На территории европейской части России и Урала в секторе свободной торговли электроэнергией по состоянию на 1 сентября 2005 года участвовало 102 субъекта (в том числе 36 – независимые от ОАО РАО «ЕЭС России»), доля сектора свободной торговли от совокупного объема генерации в августе составляла 11 %.

Завершается работа по подготовке к запуску балансирующего рынка электроэнергии и преобразованию регулируемого сектора оптового рынка в систему регулируемых двухсторонних договоров. В течение ноября 2005 года предполагается осуществить запуск конкурентного балансирующего рынка электроэнергии. Соответствующее постановление Правительства РФ согласовано с заинтересованными ведомствами и принято 17 октября 2005 года, № 620. Введение балансирующего рынка является дальнейшим совершенствованием механизма оплаты отклонений на оптовом рынке. Он предполагает конкурентный механизм определения стоимости и объема отклонений, а также выбора поставщиков в секторе отклонении. Предлагаемые изменения обеспечат, с одной стороны, дисциплину выполнения плановых обязательств, а с другой – возможность для участников формировать свое поведение исходя из рыночных сигналов по стоимости балансирующей электроэнергии.

Другим важнейшим преобразованием оптового рынка электроэнергии, намеченным на II полугодие 2005 года, является введение системы регулируемых двусторонних договоров. Соответствующие изменения в правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, а также в некоторые другие нормативные акты, обсуждаются в настоящее время с заинтересованными сторонами.

Во исполнение поручения Правительства РФ от 9 марта 2005 года № АЖ-П9-1023 готовятся предложения по изменению Постановления Правительства РФ № 643 от 27 октября 2003 года «О правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» (далее – проект Правил), необходимые для преобразования регулируемого сектора оптового рынка электрической энергии (мощности) (далее – оптовый рынок) в систему регулируемых долгосрочных договоров и ликвидации образования стоимостного (тарифного) небаланса в регулируемом секторе оптового рынка.

Переход к системе регулируемых договоров предлагается осуществить в 2006 году. При этом в проекте Правил первый год рассматривается как подготовительный этап к введению регулируемых долгосрочных договоров и предполагает заключение регулируемых договоров сроком до конца 2006 года в целях отработки механизмов функционирования регулируемых долгосрочных договоров, а также для того чтобы задать направление развития оптового рынка в следующие годы.

Начиная с 2007 года для всех участников оптового рынка предполагается ввести в действие систему регулируемых долгосрочных договоров, объемы покупки (продажи) электрической энергии (мощности), по которым будут ежегодно уменьшаться на 15 % от объемов указанных договоров в 2007 году. Это обеспечит постепенное расширение сферы действия конкурентных отношений на оптовом рынке, включая формирование рынка мощности, в течение переходного периода реформирования электроэнергетики и перехода к полностью конкурентному оптовому рынку, предусмотренному Федеральным законом от 26 марта 2003 года Ш 35-Ф3 «Об электроэнергетике».

Качественные перемены должны затронуть не только оптовый, но и розничный рынок. Планом мероприятий на 2005–2006 годы по реформированию электроэнергетики предусмотрено разработать Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период, включающих в себя: порядок присвоения статуса гарантирующего поставщика; определение зон деятельности гарантирующего поставщика; порядок осуществления деятельности гарантирующего поставщика и др., срок предоставления в Правительство – II квартал 2005 года.

В установленный срок мероприятие не выполнено. По информации Минпромэнерго России проект постановления направлен на согласование заинтересованным федеральным органам власти. До настоящего времени остается не урегулированным ряд принципиальных разногласий с ФСТ России.

Для обеспечения бесперебойного энергоснабжения потребителей в рамках розничного рынка гарантирующим поставщикам требуется заключать долгосрочные договоры с производителями электроэнергии.

Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики предусмотрено во II квартале разработать Правила заключения и исполнения публичных договоров на оптовом и розничных рынках электроэнергии, включая примерные договоры ее поставки потребителям.

В установленный срок мероприятия не выполнены. По информации Минпромэнерго России проект постановления согласован с заинтересованными структурами и находится на экспертизе в Минюсте России.

Регулирование деятельности участников рынка потребует развития рычагов государственного антимонопольного контроля, направленной на предупреждение и пресечение манипулирования ценами участниками оптового рынка. Планом мероприятий по реформированию электроэнергетики во II квартале намечено разработать правила антимонопольного контроля на оптовом и розничных рынках, включающих в себя порядок и критерии установления случаев выявления злоупотреблений производителями и поставщиками электрической энергии своим монопольным положением и чрезвычайных случаев, при которых вводится режим государственного регулирования.

В установленный срок мероприятие не выполнено. Проект постановления, разработанный ФАС, направлен на согласование Минэкономразвитию, Минпромэнерго и Росатому.

Планом мероприятий на 2005–2006 годы предусмотрено разработать Федеральный закон «О теплоснабжении». Срок представления в Правительство – III квартал 2005 года. В установленный срок не выполнено.

Важнейшим направлением реформирования отрасли является совершенствование организационных и финансовых механизмов привлечения инвестиций в электроэнергетику. Процесс интенсивного старения действующего оборудования и электросетевого хозяйства создают угрозу для надежного энергоснабжения потребителей в условиях устойчивого роста нагрузок. Сложившаяся за последнее десятилетие практика привлечения инвестиций в электроэнергетике (эмиссия акций, облигаций, банковские кредиты, ЦИС) не обеспечивает масштаба средств, необходимых для кардинального решения проблемы старения мощностей и внедрения современных эффективных технологий в отрасли. Согласно проведенному анализу в целом по единой энергосистеме в 2008–2009 годы возможно возникновение дефицита мощности (снижение величины нормативного резерва) в объеме 3 300 МВт. Очевидно, что Правительством должны быть приняты решения, которые обеспечат создание благоприятных условий для инвестирования уже на переходном этапе реформирования электроэнергетики. Планом мероприятий на 2005–2006 годы предусмотрено принятие постановления Правительства по определению условий и порядка инвестиций в создание генерирующих мощностей в целях предотвращения возникновения дефицита мощности. Срок исполнения – II квартал 2005 года. В установленный срок мероприятие не выполнено. Проект постановления внесен Минпромэнерго России в Правительство 22 сентября 2005 года и в настоящее время находится на рассмотрении в аппарате Правительства РФ.

Одним из важнейших условий успешной реализации структурной реформы в электроэнергетике является совершенствование тарифного регулирования и реализация комплекса мер по ликвидации перекрестного субсидирования, заключающегося в постепенном доведении тарифа на электроэнергию для населения до экономически обоснованного уровня и прекращении практики компенсации выпадающих доходов энергоснабжающим организациям за счет завышения тарифа другим группам потребителей и устранения избыточной социальной нагрузки на естественно монопольную сферу энергетики.

На первом этапе реформирования в переходный период, рамки которого определены – конец 2006 – середина 2007 года, пока не вступит в полном объеме в действие Федеральный закон «Об электроэнергетике», сохраняется действие Федерального закона «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», согласно которому Правительство РФ устанавливает предельные уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, включая тарифы для населения. Предельные (максимальные и минимальные) тарифы устанавливаются также для поставщиков на оптовом рынке электрической энергии (мощности), а в отдельных случаях и порядке – также в отношении электроэнергии, продаваемой производителями на оптовом рынке по нерегулируемым ценам при установлении предельных уровней тарифов на электроэнергию Правительство руководствуется прогнозируемым темпом инфляции на планируемый период и стремлением установить индексы роста тарифов в пределах уровня инфляции. При этом установленные тарифы в большинстве случаев не являются привлекательными для инвесторов, поскольку в них не заложена приемлемая норма возврата вложенных средств.

Согласно законодательству об электроэнергетике приведение уровня регулируемых государством цен (тарифов) к уровню, обеспечивающему экономически обоснованный уровень доходности инвестиционного капитала, должно осуществляться в соответствии с утверждаемой Правительством РФ программой изменения уровня государственных регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (ст. 5 Федерального закона № 36-ФЗ).

Указанная Программа еще не разработана Правительством. Для решения проблемы перекрестного субсидирования предполагается разработка специального проекта федерального закона, а также нормативно-правовых актов Правительства РФ, в том числе введение социальной нормы потребления электроэнергии населением и отдельное установление тарифов в пределах и сверх пределов социальной нормы. План мероприятий по устранению перекрестного субсидирования одобрен Межведомственной комиссией по реформированию электроэнергетики 11 февраля 2005 года.

Процесс ликвидации перекрестного субсидирования предполагается проводить в несколько этапов. Механизм ликвидации перекрестного субсидирования рассматривается в Правительстве РФ и до решения указанной проблемы не будет производиться полный переход на свободное ценообразование на оптовом рынке.

По введению различных тарифов в пределах социальной нормы потребления и сверх нее предполагается принятие постановления Правительства РФ и нормативно-правовых актов субъектов РФ.

В конце 2004 года принят Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 6 закона «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период…», в котором дата вступления в силу запрета на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности была перенесена с 1 января 2005 года на 1 апреля 2006 года. В настоящее время Правительство совместно с заинтересованными организациями рассматривает вопрос о допустимости совмещения естественно-монопольных (передача энергии) и конкурентных (производство и сбыт энергии) видов деятельности для потребителей, производящих и передающих электроэнергию исключительно для собственных производственных нужд. Вырабатываются критерии, при которых допускается такое совмещение и определяется схема организации взаимоотношений применительно к электроэнергетическому хозяйству таких потребителей.

На рассмотрении в Государственной Думе в настоящее время находятся законопроекты, связанные с проведением реформирования энергетики:

- вносящий изменения в Федеральный закон «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период…», предусматривающий возможность совмещения производства, передачи и продажи электроэнергии, когда указанные виды деятельности осуществляются для нужд собственного производства;

- законопроект «О внесении изменения в ст. 81 Федерального закона «Об акционерных обществах» принят в первом чтении и посвящен расширению перечня сделок с заинтересованностью. Предлагается дополнить перечень сделками в отношении договоров, в которых цены или тарифы установлены в соответствии с законодательством Российской Федерации и заключение которых обязательно для общества в силу закона;

- проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» посвящен совершенствованию норм действующего закона применительно к процедуре реорганизации акционерных обществ. Предлагаемые изменения направлены на установление детализированной процедуры принятия решений при создании и реорганизации, уточняют правила созыва и проведения общего собрания акционеров при реорганизации общества.

Статья подготовлена по материалам пресс-службы Совета Федерации