Summary:

Политика повышения энергоэффективности России

Описание:

Началом активизации деятельности федерального правительства РФ в сфере повышения энергоэффективности можно считать 1997 год. Однако до 2009 года политика повышения энергоэффективности в России на федеральном уровне носила фрагментарный характер.

Политика повышения энергоэффективности России

И. А. Башмаков, исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

В. И. Башмаков, юрисконсульт Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ)

Россия поставила перед собой довольно амбициозную задачу по снижению энергоемкости ВВП на 40% к 2020 году.¹ По мнению Международного энергетического агентства (МЭА)², эта задача может быть решена только к 2028 году [1]. Решение этой задачи невозможно без разработки и реализации качественной и полной по охвату политики повышения энергоэффективности.

Ситуация изменилась в конце 2009 года после принятия федерального закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон № 261). Начиная с этого момента нормотворчество на федеральном уровне в сфере повышения энергоэффективности развивалось по схеме «большого взрыва»: на сегодняшний день можно насчитать свыше 70 нормативно-правовых актов, которые регулируют отношения в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности и оформляют механизмы реализации требований Закона № 261 и Государственной программы РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» (далее – Государственная программа энергосбережения). Согласно оценкам ЦЭНЭФ, за счет мер, предусматриваемых Государственной программой энергосбережения, может быть обеспечено снижение энергоемкости ВВП на 13,5% до 2020 года.

Перечислим механизмы, запущенные действующими нормативными актами на федеральном уровне в последние 2–3 года:

федеральная поддержка реализации региональных программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
федеральные гарантии реализации программ энергетической эффективности на крупных предприятиях, а также в жилищно-коммунальном секторе;
требование развития программ по энергосбережению и внедрению методики RAB, которая позволит сохранять денежные сбережения организациям, оказывающим коммунальные услуги;
обеспечение стимулов для реализации типовых проектов по энергоэффективности с помощью инвестиционных налоговых кредитов и снижения процентных ставок;
учет энергии и воды;
СНиПы для зданий, которые содержат нормы энергетической эффективности, и энергоэффективная модернизация существующих зданий;
маркировка и классы энергетической эффективности;
стандарты энергетического менеджмента;
энергетические обследования и энергопаспорта;
государственные закупки энергоэффективного оборудования;
энергосервисные контракты;
целевые задания по снижению потребления энергии в публичном секторе на 3% ежегодно;
федеральная информационная система по энергосбережению, энергетические балансы, аналитические инструменты и улучшение энергетической статистики;
информационная поддержка и популяризация;
обучение и тренинг специалистов в области энергетической эффективности;
научные исследования в области энергетической эффективности.

Развитые страны на формирование нормативной базы в сфере повышения энергоэффективности потратили 2–3 десятилетия. Россия попробовала «сжать время» и сделать ту же работу за 2 года. На таком пути неизбежны издержки, в отношении как полноты нормативной базы, так и качества. Часть из них порождена недостаточной квалификацией разработчиков нормативных актов (за 2 года трудно вырастить кадры), часть – спешностью их принятия и отсутствием обсуждения в профессиональной среде.

ЦЭНЭФ были выявлены пробелы и проблемы в качестве российской нормативной базы по энергоэффективности. Задача решалась не только за счет анализа самих нормативных документов, но и благодаря оценке результатов первой практики их применения.

В виде тезисов перечислим основные выводы, полученные в результате анализа действующей российской нормативной базы в области энерго-сбережения и повышения энергоэффективности.

Проблемы российской нормативной базы по энергоэффективности

По секторам экономики

Промышленность является одним из секторов, где меры политики энергетической эффективности очень ограниченны. Они касаются исключительно энергетических аудитов. Нет опыта заключения долгосрочных (на 5–12 лет) целевых соглашений по повышению энергоэффективности между правительством и энергоемкими промышленными холдингами. Механизмы по установлению рыночных обязательств в энергоэффективности пока что не приняты. Нет опыта по установлению добровольных или обязательных целей сокращения выбросов парниковых газов. Отсутствуют стандарты энергоэффективности электродвигателей, пакет мер по продвижению энергетической эффективности на малых и средних предприятиях, сертификация энергоменеджеров.
В жилищном секторе полностью отсутствуют меры политики по продвижению пассивных домов и домов с нулевым потреблением энергии и по снижению потребления электроэнергии приборами с автоматическим включением режима малой мощности, после того как прибор не используется некоторое время. В российской статистике нет данных о среднем приведенном объеме, или средней мощности, или среднем классе энергоэффективности проданных бытовых приборов, что крайне осложняет мониторинг результативности мер по повышению энергоэффективности бытового оборудования. Не установлены меры политики для развития высокоэффективных источников света на альтернативных источниках энергии.
В транспортном секторе очень слабы отечественные меры политики энергетической эффективности. Отсутствуют обязательные стандарты как топливной эффективности, так и выбросов CO₂; меры политики по энергоэффективному вождению, использованию эффективных шин, а также по биотопливу, гибридным машинам и электромобилям.
Энергоснабжающие компании не имеют заданий по повышению энергоэффективности у потребителей, не запущены схемы, подобные «белым» сертификатам. Не используется опыт развитых стран с применением подобных гибких инструментов.

Учет энергоресурсов

В целях экономии бюджетных средств нужно уделять особое внимание снижению стоимости договоров на обслуживание приборов учета тепла.

Приборами учета воды оснащена большая часть бюджетных задний. Однако практика показывает, что при выставлении счетов за воду и водоотведение их показания часто не используются.

Приборами учета газа оснащены единицы бюджетных зданий. Остальными природный газ фактически оплачивается по нормативам на основе контракта «бери или плати» с существенным завышением расчетных объемов поставки газа. При таких договорных отношениях экономия за счет мер по повышению эффективности использования газа получена быть не может.

Внедрение энергосберегающих технологий

Нормативная база построена так, что средство – энергетическое обследование – подменило цель – повышение энергоэффективности. Вся энергия специалистов и средства заказчиков затрачиваются на проведение аудитов.

Продвижение энергосервисных контрактов идет медленно, отчасти из-за противоречивости нормативной базы и сложности организации закупок по таким контрактам.

Разработчики³ Государственной программыэнергосбережения «хотели как лучше», а у ее исполнителей «получилось как всегда».

Положение о субсидировании региональных энергосберегающих программ приняли поздно. С учетом процедур подготовки заявок и их рассмотрения в регионы деньги попали не ранее ноября 2011 года, т.е. когда отопительный сезон уже в разгаре, и многие работы провести просто нельзя, или масштабы их проведения сильно ограниченны. Надежды на полное и рациональное использование выделенных средств мало.

Хочется надеяться, что в 2012 году средства субсидий регионам будут использованы более эффективно.

Доработка документов

Формулировку ст. 24 (Закон № 261) нужно поменять. Цель снижения удельного расхода на 15% за 5 лет следует формулировать для всего муниципального образования (МО) или для распорядителя средств государственного бюджета (РСГБ), а не для каждого бюджетного учреждения. МО или распорядитель сами определят, на каких учреждениях можно получить большую экономию, а где нельзя. Данную цель для МО или РСГБ нужно формулировать для всей совокупности коммунальных ресурсов (взвешенных по ценам базового года), а не для каждого из них. Нынешняя трактовка практически блокирует возможности замещения одних ресурсов другими и внедрение возобновляемых источников энергии, замещающих традиционные.
В Постановлении Правительства РФ от 12 июля 2011 года № 562 «Об утверждении перечня объектов и технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, осуществление инвестиций в создание которых является основанием для предоставления инвестиционного налогового кредита» критерии выбора оборудования по индексу энергоэффективности отобраны не совсем корректно.
Требуется доработка или переработка ряда нормативных актов. Очень много претензий к Постановлению Правительства РФ № 1225 от 31 декабря 2009 года «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» и к Приказу Министерства регионального развития РФ от 7 июня 2010 года № 273 «Об утверждении Методики расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях». Это документы низкого качества.

Ошибки роста естественны при сжатых сроках разработки нормативной базы. Важно их быстро выявлять и исправлять. Однако и здесь есть проблемы. Вот уже почти 2 года не удается исправить очевидные ошибки Постановления № 1225 и Приказа Минрегиона РФ № 273.

Зарубежный опыт дает возможность опираться на него и оперативно развивать нормативную базу. Однако для его изучения и адаптации нужны квалифицированные кадры. Лозунг «Кадры решают все!», к сожалению, не работает, поскольку пока кадры не все решают правильно, особенно если предварительно документы не проходят обсуждение в экспертном сообществе.

Международным энергетическим агентством разработан ряд рекомендаций по мероприятиям политики энергетической эффективности. Насколько российская политика соответствует этим требованиям, можно видеть в таблице (представлены только некоторые примеры регулирования российского законодательства).

Недостаточно только разработать и утвердить нормативные требования. Принятие нормативной базы и создание соответствующих институтов может столкнуться со следующими возможными реакциями [2]:

усвоение (после периода адаптации),
отторжение или
извращение.

Неполная и некачественная нормативная база, что, как видно из вышесказанного, и относится к России, может порождать два последних типа реакций. В итоге получим недостаточную эффективность нормативных механизмов и задержку в движении к установленной цели снижения энергоемкости ВВП на 40%.

Детальнее проанализировать перечисленные проблемы российской нормативной базы по энергоэффективности и наметить пути ее совершенствования постараемся в следующей публикации.

Таблица 1
Сравнение российских политик энергетической эффективности с политиками, рекомендованными МЭА

Рекомендации	Нормативные акты РФ, соответствующие рекомендациям МЭА
Межсекторальные меры политики
Меры по увеличению инвестиций в энергетическую эффективность	Закон № 261-ФЗ и Государственная программа энергосбережения
Национальные задачи и стратегии в области энергетической эффективности	Указ Президента № 889 и Государственная программа энергосбережения
Соблюдение, реализация, контроль и оценка мер по повышению энергетической эффективности	Закон № 261-ФЗ и Государственная программа энергосбережения
Индикаторы энергетической эффективности	Государственная программа энергосбережения
Мониторинг и отчетность о прогрессе с рекомендациями МЭА по энергетической эффективности	Государственная программа энергосбережения и Постановление РФ № 391¹
Здания
Строительные нормы и правила для новых зданий	Закон № 261-ФЗ, Постановление РФ № 18², Приказ Минрегиона № 262³
Пассивные дома и дома нулевой энергии	Не регулируется на законодательном уровне, есть отдельные частные и институциональные инициативы
Пакет мер политик, направленный на повышение энергетической эффективности в существующих зданиях	Закон № 261-ФЗ, Приказ Минрегиона № 2623 и строительные нормы, изменения № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
Схемы сертификации зданий	Закон № 261-ФЗ, Постановление² РФ № 18, Приказ Минрегиона № 262³
Повышение энергетической эффективности светопрозрачных конструкций	Приказ Минрегиона № 262³
Бытовые приборы и оборудование
Обязательные требования по характеристикам энергетической эффективности товаров и оборудования и их маркировка	Постановление РФ № 1222⁴, Приказ Министерства промышленности и торговли РФ № 769⁵
Модели электронного и сетевого оборудования низкой мощности, включая модели с режимом «стендбай»	Не регулируется
Телевизоры, DVD-проигрыватели, ресиверы и другое теле- и видеооборудование домашнего использования	Не регулируется
Энергетические стандарты промышленных испытаний и протоколы измерения	Постановление РФ № 1222⁴, федеральный закон № 84-ФЗ «О техническом регулировании»
Освещение
Постепенный вывод из эксплуатации ламп накаливания и переход на освещение в соответствии с требованиями передовой практики в этой области	Закон № 261-ФЗ
Обеспечение освещения низкой стоимости в зданиях, не связанных с постоянным проживанием, и постепенное сокращение неэффективного топливного освещения	Закон № 261-ФЗ
Транспорт
Эффективные шины	Не регулируется
Обязательные стандарты топливной эффективности для легких грузовых машин	Не регулируется
Экономия топлива тяжелыми грузовыми машинами	Не регулируется
Эковождение	Не регулируется
Промышленность
Сбор высококачественных данных и информации об энергетической эффективности в сфере промышленности	Регулярная практика и Постановление РФ № 391⁶
Энергетические характеристики электромоторов	Не регулируется
Помощь в развитии способностей энергетического менеджмента	Закон № 261-ФЗ
Пакет политик, направленный на повышение энергетической эффективности на малых и средних предприятиях	Не регулируется
Коммунальные услуги
Схемы по энергетической эффективности конечного потребления энергии в сфере коммунальных услуг	Закон № 261-ФЗ и Постановление РФ № 340⁷

¹Постановление Правительства РФ от 1 июня 2010 года № 391 «О порядке создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования».

² Постановление Правительства РФ от 25 января 2011 года № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов».

³ Приказ Минрегиона РФ от 28 мая 2010 года № 262 «О требованиях энергетической эффективности зданий, строений, сооружений» (отменен).

⁴Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 года № 1222 «О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара».

⁵ Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 7 сентября 2010 года № 769 «О категориях товаров, которые должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации».

⁶Постановление Правительства РФ от 1 июня 2010 года № 391 «О порядке создания государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функционирования».

⁷ Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 года № 340 «О порядке установления требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности».

Литература

World Energy Outlook. 2011. IEA/OECD. Paris : 2011.
Е. Ясин. Институциональные ограничения модернизации // Вопросы экономики – 2011. – № 11.

¹ Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 года № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики».

² Международное энергетическое агентство (International Energy Agency) — автономный международный орган в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Насчитывает 28 стран-участниц. Широкую популярность имеют ежегодные общеэнергети ческий и отраслевые отчеты МЭА (www.iea.org). – Прим ред.

³ ЦЭНЭФ являлся одним из разработчиков данной программы.