Актуальность наилучших доступных технологий для теплоснабжения в ЖКХ

Я. М. Щелоков, СРО «СоюзЭнергоэффективность»

О наилучших доступных технологиях в России

С 1 января 2015 года² внесены существенные поправки в закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»³ (далее – Закон № 7-ФЗ). Впервые в России на уровне федерального законодательства введено понятие «наилучшая доступная технология» (далее – НДТ). В соответствии с постановлением Правительства РФ № 1458⁴ и приказами Росстандарта были утверждены к разработке 54 информационно-технических справочника (ИТС) по наилучшим доступным технологиям. Справочники НДТ разрабатываются в качестве документов национальной системы стандартизации. К настоящему времени введено в действие не менее 30 ИТС. В числе основных задач Минприроды России в 2018 году:

• разработка «Порядка выдачи комплексных экологических разрешений»;
• дополнение ИТС техническими нормативами по сбросам, выбросам, отходам и т. д.;
• введение реестра предприятий с указанием одной из четырех категорий их воздействия на окружающую среду и др.

Следует обратить внимание на необходимость принятия регламента о введении в действие наилучшей доступной технологии.

СПРАВКА 1

Общество по международному сотрудничеству GIZ GmbH (Бонн, Германия) с 2015 года реализует российско-германский проект «Климатически нейтральная хозяйственная деятельность: внедрение наилучших доступных технологий (НДТ) в Российской Федерации». Цель проекта – содействие формированию благоприятных условий, развитие кадрового потенциала для внедрения НДТ в выбранных отраслях промышленности, а также поддержка процесса разработки документов национальной системы стандартизации в сфере НДТ в этих выбранных промышленных отраслях [1].

2019 год – это выполнение работ по выдаче комплексных экологических разрешений первым 300 предприятиям с первой категорией вредности по воздействию на окружающую среду.

Есть все основания утверждать, что практически для всех субъектов хозяйственной деятельности (в пределах «выбранных отраслей промышленности») грядет процесс получения согласований, разрешений, проверок в связи с введением в действие наилучших доступных технологий.

Однако проект «Климатически нейтральная хозяйственная деятельность: внедрение наилучших доступных технологий (НДТ) в Российской Федерации» (см. справку 1), до фазы активной реализации которого остается не более года, пока создается при достаточно активном участии только экологической составляющей. А ведь комплексные экологические разрешения должны готовиться с учетом мнения технологов, энергетиков, экономистов предприятий [2].

О возможности применения справочных документов ЕС в России

Еще задолго до 2014 года проводились⁵ работы по определению возможности использования в российских условиях справочных документов ЕС по НДТ [2]. За основу были взяты два документа:

• НДТ для обеспечения энергоэффективности, так называемого «горизонтального» типа. Данный справочный документ используется в нашем СРО при энергетических обследованиях, проводимых в рамках действующего закона № 261-ФЗ «Об энергосбережении…». То есть уже есть опыт использования критерия «применение ресурсо- и энергосберегающих методов» для достижения в том числе целей охраны окружающей среды на конкретных объектах, как это и предлагается в Законе № 7-ФЗ, но по принципу «организации и производства продукции, товаров, оказания услуг и т. д.»;
• отраслевые НДТ черной металлургии, «вертикального» типа. Оказалось, что энергетические взаимозависимости на заводах ЕС с полным металлургическим циклом имеют явные энергетические отличия от наших заводов с подобными технологическими схемами: по топливу, энергоносителям, составу оборудования и т. д. У нас совсем другая энергетическая структура производства технологической продукции, технологи практически не участвуют в производстве электроэнергии. В нашей стране процветает принцип одноразового, расточительного использования топлива, а именно дорогого газа, которого в топливном балансе России более 60 %.

Кроме того, следует обратить особое внимание на то, что в России полностью игнорируется принцип преимущества конечного потребителя (см. справку 2). Экономия единицы энергии у конечных потребителей дает дополнительную экономию по всей энергетической цепочке. Снижаются потери в электрических, тепловых и газовых сетях, расходы на транспорт энергоресурсов, их обогащение, переработку и добычу. Особенно существенные результаты получаются на стадии преобразования при выработке электрической и тепловой энергии. Дополнительная экономия может быть больше, чем экономия непосредственно у конечного потребителя [3].

Другими словами, использование международных справочных документов осложнено, т. к. их принципы даже не упоминаются в российских ИТС.

СПРАВКА 2

Обратимся к Директиве 2006/32/ЕС Европейского парламента и совета от 5 апреля 2006 года «Об эффективности конечного использования энергии и энергетических услугах». В ней перечислены 33 причины, определяющие необходимость улучшения конечного использования энергии, управления спросом на энергию и производства возобновляемой энергии. Вызвано это тем, что спектр любых других воздействий на условия поставки и распределения энергии является ограниченным и практически выражается: либо в бесконечном строительстве новых мощностей; либо в оптимизации системы передачи и распределения энергии. Что касается принципов эффективного конечного использования сетевой энергии, то необходимо устранять неоправданные стимулы по увеличению объемов, цен, так как это в первую очередь приводит к росту тарифов. А в России на бытовом уровне в основном используется именно сетевая тепловая и электрическая энергия, где косвенные эффекты самые высокие [7]. Приведем пример возможностей конечного использования энергии в ЖКХ. В Республике Беларусь на уровне конечного потребителя введен единый подход к оптимизации работы систем теплоснабжения многоквартирных домов, выразившийся в установке радиаторных терморегуляторов и внедрении обязательного поквартирного учета теплопотребления в системах отопления и ГВС [8]. Что характерно, такой подход реализуется при минимально возможных инвестициях и дает дополнительную энергию по всей энергетической цепочке. Итог: сокращение потребления тепловой энергии в МКД на 30–50 %. Это без учета снижения потерь в сетях, сокращения расходов на добычу энергоресурсов, их транспортировку, обогащение, переработку и т. д. Отсюда следует, что наиболее масштабный прирост косвенной (дополнительной) экономии для страны в целом возможен за счет конечных потребителей в ЖКХ при оптимальных инвестициях. А пока наше ЖКХ самая проблемная отрасль как источник косвенных потерь.

Критерии выбора наилучших доступных технологий

К настоящему времени критерии для определения НДТ в соответствии с Законом № 7-ФЗ следующие:

• наименьший удельный уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем продукции;
• экономическая эффективность внедрения НДТ и эксплуатации;
• применение ресурсо- и энергосберегающих методов.

Последний критерий для экологов относительно новый. И здесь следует использовать опыт многих СРО, работающих в области энергетических обследований, накопленный при выполнении программ по энергоэффективности для промышленных предприятий.

Наилучшие доступные технологии для ЖКХ

В странах ЕС 20–35 % топлива тратится на коммунальное обеспечение зданий. В России этот показатель составляет практически 50 %. Если к настоящему времени одним из критериев для определения НДТ согласно Закону № 7-ФЗ является применение ресурсо- и энергосберегающих методов, то одной из обязательных «выбранных промышленных отраслей» [1] в России должна стать «коммуналка».

Возможно сомнение: наши промышленные отрасли частные и многие из них монопольные, а многоквартирные дома (МКД) приватизированы населением, и комплексные экологические разрешения станут для него неподъемными. Здесь есть о чем подумать.

Каждый житель МКД знает, что на тепло приходится более 50 % в структуре платежей за коммунальные услу­ги. Но не все знают о том, что выручка всей отрасли достигает 2,5 трлн руб. в год и основной источник этой выручки – население, 60 % которого имеет среднедушевой месячный денежный доход ниже 25 тыс. руб.⁶ При этом на реконструкцию систем теплоснабжения требуется еще 5 трлн руб.⁷

Поэтому был принят закон № 279-ФЗ⁸, которым в централизованном теплоснабжении для государственного контроля вводится предельный масштаб в виде ценообразования по методу «альтернативной котельной». Цель – потребитель не должен платить за тепло дороже, чем оно ему обошлось бы, если бы он приобрел собственную котельную. Такая предельная цена определяется ценой поставки тепловой энергии от гипотетического (альтернативного), замещающего централизованное теплоснабжение, источника в виде водогрейной котельной (цена «альтернативной котельной»). Закон № 279-ФЗ предполагает изменение системы регулирования: переход от государственного регулирования всех тарифов в сфере теплоснабжения к установлению только предельного уровня цены на тепловую энергию для конечного потребителя. В данном случае населения.

СПРАВКА 3

В Казани в ближайшее время будет завершена установка ИТП практически во всех МКД, что позволит снизить теплопотребление на 26 %. По мнению российских специалистов, участвовавших в конкурсе на установку ИТП, несмотря на наличие достойных отечественных разработок, конкурс выиграла одна из зарубежных фирм, чье оборудование значительно дороже. Это показывает, что не все заказчики в сфере ЖКХ разобрались в директивах Европейского союза по эффективному конечному использованию энергии и энергетических услуг.

Единые теплоснабжающие организации (далее – ЕТО) наделяются расширенными полномочиями. Принимать решения о переходе к новой модели рынка тепловой энергии будут органы регионального и местного самоуправления, которые также смогут осуществлять контроль за деятельностью ЕТО.

Закон также предполагает антимонопольный контроль в части цен, распределения тепловой нагрузки в системе теплоснабжения и соблюдения правил заключения договоров в этой сфере. Также предусмотрены дополнительные механизмы сглаживания ценовых последствий перехода на новую модель рынка тепловой энергии. Документ регламентирует деятельность ЕТО в целях снижения риска конфликтов между организацией и ее контрагентами и усиливает ответственность ЕТО.

О концепции «альтернативной котельной»

Не всех воодушевляет новый подход в системе централизованного теплоснабжения. Основные опасения касаются экономической составляющей: переход на концепцию «альтернативной котельной» на первом этапе приведет к значительному росту тарифов в некоторых субъектах федерации. Если после расчетов по новой схеме цена за отопление в регионе уменьшится, то в проигрыше останется поставщик. В случае же увеличения стоимости услуг генерирующие компании выиграют, тогда как население ощутит заметный рост своих расходов.

Согласно новой методике расчета тарифы могут увеличиться в следующих городах: Казань – на 78 % (см. справку 3), Новосибирск – на 63 %, Омск – на 61,6 %, Челябинск – на 46 %, Волгоград – на 42 %, Екатеринбург – на 40 %, Уфа – на 28 %, Ростов-на-Дону – на 15,6 %, а Нижний Новгород – на 3,5 %.

Складывается впечатление, что представители коммунальной власти на всех уровнях не знают и (или) не хотят знать, что с конца 2012 года введены «Правила организации теплоснабжения»⁹ (далее – Правила), цель которых – навести порядок в организации теплоснабжения потребителей. Теперь договор теплоснабжения должен содержать следующее существенное условие: ответственность сторон за несоблюдение требований к параметрам качества теплоснабжения, нарушение режима потребления тепловой энергии и (или) теплоносителя (Правила, п. 21).

Кстати, до 2012 года действовали Методические рекомендации по регулированию отношений между энергоснабжающей организацией и потребителями, утвержденные Минэнерго России 19 января 2002 года. В них прописаны обязанности теплоснабжающих организаций по поддержанию режимов систем теплоснабжения, установленных договором энергоснабжения.

Но в договорах энергоснабжения их нет до сих пор, равно как и обязательств теплоснабжающей организации по обеспечению надежности теплоснабжения, а также соответствующих обязательств потребителя тепловой энергии.

Результаты энергоаудитов показали, что в договорах энергоснабжения температурные графики чаще всего не передаются потребителям вообще или передаются только температурные графики теплосети. Есть в договорах ссылки на «Правила организации теплоснабжения» и «Правила технической эксплуатации энергоустановок». Для потребителя указана утечка 0,25 % и не более. Но ссылок на необходимость соблюдения теплоснабжающей организацией температурного графика теплосети с отклонениями не более 3 % нет. Показатели качества теплоносителя не прописаны, как это следовало бы сделать. В договорах приводится до восьми пунктов об ответственности сторон, из них семь пунктов касаются обязанностей потребителя.

На практике при проверке параметров работы теплосети отмечено, что значения некоторых показателей существенно ниже проектных: например, перепад давления теплоносителя в прямом и обратном трубопроводах теплосети в 2–3 раза ниже нормы, занижен расход теплоносителя и т. д. При таких режимах работы теплосетей потребителю вряд ли поможет даже масштабная их замена.

СПРАВКА 4

«Правительство Франции намерено вложить в энергетический сектор страны около 20 млрд евро в период 2018–2020 годов. Из них до 9 млрд евро планируется потратить на термическую изоляцию зданий, на возведение жилой недвижимости высокого класса энергоэффективности. Такое решение поясняется тем, что на выбросы, связанные с эксплуатацией зданий, приходится 20 % совокупного объема загрязнения атмосферы парниковыми газами. Программой предусматривается реконструкция 75 тыс. зданий в год» [4].

Теплоснабжение в России и ЕС

В ЕС и России наблюдаются абсолютно противоположные принципы организации централизованного теплоснабжения.

В ЕС все виды хозяйственной деятельности регулируются в соответствии с требованиями о наилучших доступных технологиях [1], при этом строго соблюдается принцип преимущества конечного потребителя [4]. В России требования НДТ распространяются только на «выбранные отрасли промышленности», а такой масштабный источник загрязнения атмосферы парниковыми газами, как ЖКХ, в их число не входит. Более того, если в ЕС на «возведение жилой недвижимости высокого класса энергоэффективности» выделяются бюджетные средства (см. справку 4), то в России принимаются законы, в соответствии с которыми население становится масштабным инвестором теплогенерирующих и теплоснабжающих монополистов.

Что делать?

Тепловая энергия – исключительно капризный продукт, можно сказать предмет роскоши, который постоянно меняет свои свойства, параметры и другие показатели. И главная проблема, что использование тепловой энергии сопровождается возникновением проблем: коррозией и отложениями, гидравлическими ударами, утечками, фонтанами при опрессовках и без них и т. п., решение которых в законе № 279-ФЗ свели к следующему: за все пусть платит население, и все будет прекрасно. Не будет.

СПРАВКА 5

К настоящему времени более 50 тыс. предприятий, расположенных в государствах – членах Европейского союза, регулируются в соответствии с требованиями о наилучших доступных технологиях. Они получили (и при необходимости обновляют) так называемые комплексные экологические разрешения (КЭР), готовят отчетность об эмиссиях (выбросах, сбросах обычных загрязняющих веществ, обращении с отходами, а также физических факторах воздействия на окружающую среду). Детально отработаны процедуры выдачи КЭР и установления нормируемых показателей (обязательных технических нормативов).

Необходима система квалифицированного ежесекундного обеспечения этих многочисленных параметров теплоносителя, а ее хотят заменить лозунгом «Ударно меняем трубы». Итог здесь возможен и такой: через 10 обещанных лет население будет вынуждено оплатить возрождение системы контроля и регулирования параметров теплоносителя. Данная система, пусть и не идеальная, уже была создана ранее. Сейчас ее заменили едиными теплоснабжающими организациями. Это малосовместимые форматы.

Из вышесказанного можно сделать вывод: при разработке законов всех уровней нельзя руководствоваться интересами преимущественно одной отрасли, тем более монопольной. Еще раз подтверждается необходимость принятия закона о едином энергетическом хозяйстве страны [5] с обязательным учетом интересов конечного потребителя [3]. А тепловую энергию надо сделать не предметом роскоши, а товаром, имеющим потребительские свойства, взаиморасчеты по которому производятся только по показаниям приборов учета [6].

И следует ответственно осознать, что ЖКХ в России – это «выбранная отрасль промышленности» номер один.

Литература

1. Экологическое нормирование предприятий: наилучшие доступные технологии, повышение энергоэффективности производства и выбросы парниковых газов. Международный опыт и российские подходы. М. : Инфотропик Медиа, 2017.
2. Щелоков Я. М., Лисиенко В. Г., Данилов Н. И. Наилучшие доступные технологии обеспечения энергоэффективности энергоемких производств. Екатеринбург : УрФУ, 2014.
3. Щелоков Я. М. Энергетика России: вопросы энергоэффективности и политики // Энергосбережение. 2017. № 1. С. 32–35.
4. Франция направит 20 млрд евро на энергосбережение // Энергетика и ТЭК. 2017. № 10. С. 6.
5. Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование. Под ред. П. Г. Лахно и Ф. Ю. Зеккера. М. : Издательская группа «Юрист», 2011.
6. Концепция развития теплоснабжения в Республике Беларусь на период до 2020 года // Энергетика и ТЭК. 2017. № 10. С. 28–33.
7. Башмаков И. Российский ресурс энергоэффективности: масштабы, затраты и выгоды // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 71–89.
8. Фиалко И. Ф., Шестерень И. В. Привлечение населения к регулированию и учету тепловой энергии. Опыт Республики Беларусь // Энергосбережение. 2013. № 3.

² Вступил в действие Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

³ Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (последняя редакция актуальна с 11 августа 2017 года).

⁴ Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2014 года № 1458 «О порядке определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников (ИТС) по наилучшим доступным технологиям».

⁵ Специалистами СРО «СоюзЭнергоэффективность».

⁶ См.: Аргументы и Факты. 2017. № 49. С. 9.

⁷ Данные материалов заседания Энергетического комитета Госдумы и ОНФ, апрель 2017 г.

⁸ Федеральный закон от 29 июля 2017 года № 279-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О теплоснабжении” и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения».

⁹ Утверждены Постановлением Правительства РФ от 8 августа 2012 года № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).