Техническое регулирование в России: новое в законодательстве

Закон направлен на совершенствование механизма технического регулирования в Российской Федерации в целях создания условий для ускоренного обновления нормативно-технической базы, устанавливающей обязательные требования к продукции и процессам. Практика применения Федерального закона «О техническом регулировании» показала низкую эффективность заложенных в нем правовых институтов – за 7-летний период реформы технического регулирования принято всего лишь 11 технических регламентов. Механизм принятия технических регламентов оказался неэффективным – согласование документов на межведомственном уровне затягивался на годы.

Валерий Владимирович, до настоящего времени у специалистов, по крайней мере, нашей специальности, нет ясного представления о том, продолжают ли действовать, иметь силу закона СНиПы по отоплению, вентиляции и кондиционированию воздуха, теплозащите зданий и др. Ряд специалистов считают, что эти СНиПы отменены, кроме разделов, относящихся к обеспечению здоровья и безопасности людей. Так ли это?

Принятие закона «О техническом регулировании» повлекло довольно много спекуляций на тему отмены СНиПов, однако нет ни одного постановления, их отменяющего. В этом законе действительно нет СНиПа как формы документа, но в нем определяется то, в какой степени могут использоваться принятые ранее строительные нормы и правила. Согласно 46 статье закона обязательному применению подлежат те требования ранее утвержденных нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, которые отвечают целям принятия технических регламентов, то есть направлены на обеспечение безопасности. Те требования действующих строительных норм, которые не направлены непосредственно на обеспечение безопасности, очевидно, сохраняют свою силу в качестве рекомендуемых положений. Трудно сказать, насколько оправдан такой подход – разделить единый нормативный документ на обязательные и рекомендуемые требования. Тем более, что провести деление действующих документов на требования, относящиеся к обеспечению безопасности и являющиеся обязательными, и требования, носящие рекомендуемый характер, никому не было поручено. Документ должен применяться в целом.

Но это все в прошлом. Дело в том, что одновременно с изменениями закона «О техническом регулировании» принят и с середины 2010 года вводится в действие Федеральный закон № 384-ФЗ от 30.12.2009 г. «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», который устанавливает самые общие обязательные требования к зданиям и сооружениям по безопасности. Согласно этому регламенту и в отличие от ФЗ «О техническом регулировании», правительство должно утвердить перечень национальных стандартов и сводов правил (или – частей этих документов), применение которых будет обеспечивать соблюдение регламента и которые будут носить обязательный характер. В качестве обязательных сводов правил будут приняты ранее утвержденные строительные нормы и правила или их части. До середины 2012 года эти документы должны быть актуализированы уполномоченным на это федеральным органом исполнительной власти (очевидно – Минрегионом России). Так что дальше все будет зависеть от того, как будет составлен этот перечень и что конкретно будет отнесено к обязательным требованиям. Требования по энергосбережению регламентом отнесены к обязательным. В дополнение к утвержденному правительством перечню обязательных стандартов и сводов правил Рос-техрегулированием должен быть утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил, также предназначенных для обеспечения требований регламента, но уже на добровольной основе.

Но и это не все. Частью 8 статьи 6 технического регламента установлено, что в ряде случаев, в том числе «если для подготовки проектной документации требуется отступление» от обязательных требований строительных норм и стандартов, включенных в утвержденный правительством перечень, о котором говорится выше, то проектирование и строительство могут осуществляться в соответствии со специальными техническими условиями. И это без всяких ограничений. Кем может «требоваться» такое «отступление» – в техническом регламенте  не сказано. Наверное, тем, кому это выгодно и кто может выделить достаточные средства на разработку, экспертизу и согласования специальных технических условий «в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти».

Некоторые пытаются представить Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» как большую победу строителей, потому что на какое-то время будут признаны в качестве обязательных сводов правил ранее утвержденные строительные нормы и правила. Однако, даже не говоря о недостатках содержания принятого технического регламента, вплоть до абсурдности ряда его положений, с его принятием строительство, видимо, окончательно утрачивает главное достижение отечественного строительного нормирования – создававшуюся поколениями систему нормативных документов.

Гораздо разумнее было бы, как это не раз предлагалось, исключить строительство из сферы действия ФЗ «О техническом регулировании» и внести необходимые положения о системе нормативных документов в Градостроительный кодекс.

Изменениями ФЗ «О техническом регулировании» предусматриваются: законодательное закрепление возможности признания и заимствования зарубежных стандартов в целях их применения в России; введение двух применяемых по выбору заявителя режимов технического регулирования, один из которых основан на требованиях российских стандартов, другой – на требованиях иностранных технических регламентов (директив) и стандартов; расширение полномочий Правительства РФ и федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию по формированию современной нормативно-правовой базы в области технического регулирования. Реализуемо ли это?

Этот закон разработан специально созданной рабочей группой в соответствии с поручением Президента РФ на Совете в Ульяновске от 24 ноября 2009 года. Насколько мне известно, в поручении предусматривалось подготовить предложения по упрощению и ускорению процедуры подготовки и утверждения технических регламентов, в том числе путем адаптации правил и норм Европейского союза, а также подготовки предложений по наделению соответствующими полномочиями одного из федеральных органов исполнительной власти. Поручение выполнено, но, с моей точки зрения, не достигло целей, которые были поставлены перед разработчиками.

Что предусматривает новый закон?

По вопросу наделения полномочиями принято решение, что технические регламенты могут утверждаться федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Сегодня таким органом является Минпромторг России. Это министерство, по существу, провалило реформу технического регулирования, и я не знаю, есть ли основания думать, что дальше будет лучше. Минпромторг России не располагает специалистами в области строительного нормирования, но, тем не менее, видимо, получит право утверждать и будущие технические регламенты по строительству. Можно представить, что это будут за регламенты при действующем порядке их разработки «любыми» лицами. Дело не столько в том, что затягивалось согласование регламентов на межведомственном уровне, а в совершенно неудовлетворительном качестве их разработки.

Что касается принятия и использования зарубежных стандартов и норм, то предусмотрено два варианта технического регулирования:

1. При наличии национального технического регламента в его обеспечение утверждается перечень рекомендуемых сводов правил и национальных стандартов. Новый закон предусматривает возможность включения в состав этого перечня международных стандартов, региональных и национальных стандартов и сводов правил других стран для непосредственного применения у нас в стране. Оговорен ряд условий: эти документы должны быть переведены и зарегистрированы.

2. При отсутствии национального технического регламента предусматривается:

- либо принятие в России технического регламента одной из стран СНГ (или Таможенного союза) или директивы Европейского союза, естественно, со всем «шлейфом» документов, которые им сопутствуют;

- либо по желанию заявителя (причем, закон не определяет, что подразумевается под словом заявитель) могут применяться действующие в России нормативные документы.

Можно привести десятки примеров, когда в отечественной практике, в том числе строительства, с успехом применялись зарубежные нормы и стандарты. Но применяли их путем адаптации, переработки применительно к нашим условиям и с учетом отечественного опыта. Есть также примеры практически чисто формального введения в действие Госстандартом международных стандартов ИСО.

Думаю, что возможность прямого применения зарубежных норм, в том числе национальных стандартов иностранных государств, останется в большинстве случаев на бумаге. Тем не менее, обязательно найдутся люди среди предпринимательской среды, которые в своих собственных интересах будут настойчиво добиваться выгодных для них решений. Возможность отрицательных последствий этих решений очевидна. На практике же в целом, думаю, мало что изменится.

По каким критериям будут выбираться иностранные технические регламенты и стандарты?

Эти критерии законом не определены, хотя, в общем, сказано, что вопрос преимущественного применения иностранных стандартов должен решаться с учетом интересов государства. Основные полномочия для подготовки решений по этим вопросам переданы техническим комитетам (ТК) по стандартизации. Как сегодня работают многие из них, хорошо известно. Строительные стандарты постепенно расплываются по разным ТК, а Ростехрегулирование, которое координирует их работу, специалистов по строительству не имеет.

Как будет организовано принятие решений по включению в перечень иностранных стандартов?

В законе предусмотрена следующая процедура. Если подается заявка на право прямого применения иностранного стандарта, то национальный орган по стандартизации (то есть Ростехрегулирование) должен будет отправить его в течение 5 дней на экспертизу в технический комитет по стандартизации. Экспертиза проводится в течение 30 дней. Причем по условию заявитель обязан представить надлежащим образом оформленный перевод этого документа. Что значит оформленный «надлежащим образом», кто и как оценит идентичность перевода оригиналу, закон не определяет. Можно привести много примеров того, как по-разному, в зависимости от перевода, трактуются те или иные положения зарубежных норм и стандартов. Ничего не говорится и о переводах тех зарубежных стандартов, на которые имеются ссылки в основном документе, а цепочка эта может быть достаточно длинная. Другой вопрос – сможет ли технический комитет за 30 дней оценить последствия применения этого стандарта в российских условиях. При разработке и при пересмотре, например, отечественных строительных норм раньше проводилось опытное проектирование. Есть ли соответствующие специалисты? Располагают ли они для этого необходимой информацией? Если технический комитет будет работать добросовестно, думаю, что заключения о возможности и целесообразности прямого применения зарубежных документов будут, как правило, отрицательными.

Однако новый порядок прямого применения зарубежных документов, видимо, не будет относиться к чисто строительной деятельности. В связи с принятием ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», этот порядок будет относиться, по-видимому, только к промышленной продукции, в том числе к строительным материалам и изделиям. Что само по себе тоже немало. Что же касается зданий и сооружений, то в техническом регламенте, наоборот, установлена обязательность отечественных сводов правил и национальных стандартов, если они включены в перечень, утвержденный правительством. О прямом применении зарубежных норм и стандартов непосредственно при проектировании и строительстве зданий и сооружений в регламенте ничего не говорится.

В законопроекте определяются понятия «региональная организация по стандартизации», «региональный стандарт», «стандарт иностранного государства», «региональный свод правил», «свод правил иностранного государства». Являются ли МГСН региональными стандартами?

Региональные стандарты – это стандарты, которые приняты на межгосударственном уровне региональной организацией. К таким стандартам относится, например, ГОСТ. ГОСТ – это региональный стандарт стран СНГ, а национальным стандартом России является ГОСТ Р. Примером регионального стандарта является ЕN, принимаемый в качестве стандарта Европейского союза. МГСН не является стандартом, это территориальные строительные нормы. Строительство вообще – территориальная деятельность, и было бы правильно, чтобы целый ряд требований устанавливался территориальными органами власти с учетом экономических, климатических, социальных и прочих местных условий. Однако по существующему законодательству МГСН, как и другие территориальные строительные нормы, не имеют юридических оснований для своего существования. Территориальные строительные нормы, безусловно, относятся к сфере технического регулирования, но в законе

«О техническом регулировании» территориальный аспект вообще не отражен – территориальные строительные нормы не предусмотрены. В Градостроительном кодексе также четко прописано, что техническое регулирование в строительстве относится к полномочиям федеральных властей. Фактически закон «О техническом регулировании» и Градостроительный кодекс лишают территории права устанавливать какие бы то ни было технические нормы.

Какое место занимают существующие «нормативные» документы организаций типа НП «АВОК» в рамках нового закона?

Закон, который сейчас принят, не вносит в этой части ничего нового, все положения закона «О техническом регулировании» в этой части сохраняются. Организации типа НП «АВОК» имеют право устанавливать свои стандарты организации. Должен отметить, что закон фактически не налагает никаких обязательств на разработчиков стандартов организаций и не устанавливает никаких ограничений. Получается, что любая производственная организация, хозяйствующий субъект, коммерческая организация в своих коммерческих интересах может утвердить любой стандарт, тем более что технические регламенты, которым эти стандарты не должны противоречить, конкретных технических норм не содержат. Думаю, что это неправильно. Относительно стандартов организаций, которые утверждаются такими организациями, как НП «АВОК», у меня другая точка зрения. Эти стандарты носят полезный характер, поскольку являются рекомендациями, которые выдаются профессиональной организацией, знающей проблему и с научной, и с практической точек зрения. Такие рекомендации могут использоваться хозяйствующими субъектами в целях повышения технического уровня своей работы и уровня безопасности выпускаемой ими продукции.

Должны ли саморегулируемые организации разрабатывать свои стандарты или пользоваться федеральными нормативными документами?

Думаю, что в этом вопросе существует определенное недопонимание. Но прежде хотел бы заметить, что в нашей стране по вопросам создания и деятельности саморегулируемых организаций (СРО) существует два закона с принципиально противоположной идеологической направленностью.

Первый закон – от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», который предусматривает создание таких организаций исключительно на добровольной основе, а в качестве одного из условий ставит разработку собственных стандартов этих организаций.

Второй закон – от 22.07.2008 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». Этот закон предусматривает фактически принудительное вступление в СРО проектных и строительных организаций, но не обязывает СРО разрабатывать свои стандарты.

Градостроительный кодекс не требует от строительных и проектных СРО обязательной разработки стандартов организаций, а дает им право разрабатывать или не разрабатывать эти стандарты. Сейчас очевидно, что разрабатывать свои стандарты многие саморегулируемые организации не торопятся – это требует больших денежных затрат и соответствующей квалификации. Конечно, стандарты саморегулируемых организаций, если бы они разрабатывались квалифицированно, служили бы сильным стимулом для повышения качества работы проектных и строительных организаций, которые входят в состав этих саморегулируемых организаций, естественно, при последующей добровольной сертификации выполняемых этими организациями работ на их соответствие разработанным стандартам.

Разработка СРО своих стандартов организаций не является альтернативой применению федеральных нормативных документов. Федеральные нормативные документы в первую очередь устанавливают требования к безопасности зданий и сооружений. Стандарты СРО по Градостроительному кодексу призваны устанавливать требования к правилам выполнения работ. Первейшая задача саморегулируемых организаций – обеспечить соответствие строящихся зданий и сооружений требованиям безопасности федеральных документов. Для этих целей и служат, в частности, стандарты организаций, в которых устанавливают требования к работам, влияющим на безопасность строительных объектов.