Развитие законодательства в области оказания энергосервисных услуг

А. В. Туликов, руководитель Департамента развития законодательства в сфере энергетики и инноватики, ФГБУ «Российское энергетическое агентство» Минэнерго России

В России импульс для системного развития законодательства был задан в конце прошлого года. В соответствии с п. 9 решения по итогам заседания президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию России, на котором 23 ноября 2013 года был рассмотрен вопрос об инновационном развитии в области энергосбережения и энергоэффективности, было дано задание¹ разработать и в установленном порядке внести в правительство Российской Федерации план мероприятий по совершенствованию государственного регулирования в области оказания энергосервисных услуг (далее – План).

Проект Плана по оказанию энергосервисных услуг

На сегодняшний день проект данного Плана уже готов, в ближайшее время ожидается завершение его согласования и внесение в правительство Российской Федерации. В проекте Плана поручения сгруппированы в блоки по секторам: государственному, муниципальному, жилищному фонду.

В проекте Плана также был предусмотрен блок регулируемых организаций, который в ходе межведомственного согласования был исключен и, возможно, в рамках данного Плана реализован не будет. В качестве отдельных блоков выделена методическая поддержка и развитие технического регулирования, а также меры экономического стимулирования и информационная поддержка развития рынка энергосервисных услуг.

Таким образом, План затрагивает большую часть ключевых секторов и межсекторальные вопросы совершенствования государственного регулирования в области развития рынка энергосервисных услуг.

Развитие энергосервиса в государственном и муниципальном секторе

Наиболее обширным является блок обеспечения развития энергосервиса в государственном и муниципальном секторе. Так, предлагается разработать пакет рекомендаций для государственных и муниципальных заказчиков, бюджетных и автономных учреждений по различным вопросам, связанным с подготовкой и планированием расходов на оплату энергосервисных договоров (контрактов), бухгалтерским, бюджетным и налоговым учетом энергосервисных операций, передачей оборудования на баланс заказчику.

При существующей схеме расчетов размер платежей у энергосервисной компании зависит от фактически достигаемой экономии и является плавающим в течение срока исполнения договора (контракта). Это создает большие риски и для энергосервисной компании, и для инвесторов (банков), что ведет к увеличению стоимости денег и невозможности финансирования под уступку права требования и осуществления факторинговых операций.

В этой связи в проекте Плана предлагается предоставить возможность фиксации части размера оплаты по энергосервисному контракту при условии надлежащего исполнения обязательств со стороны исполнителя в течение определенного отчетного периода исполнения энергосервисного договора (контракта) (например, одного года) путем внесения изменений в требования к условиям контракта на энергосервис, установленные постановлением № 636.

В постановлении № 636 также сохраняется пробел в части возможности распределения дополнительной экономии, совокупный объем которой в стоимостном выражении превышает цену контракта или установленный контрактом объем в натуральном выражении. Это приводит к различному пониманию данной проблемы заказчиками энергосервисных услуг и нередко к ущемлению интересов энергосервисных компаний.

Для устранения данного пробела в требованиях к условиям контракта на энергосервис предлагается прямо указать на возможность распределения экономии, достигнутой сверх установленной в энергосервисном договоре величины в стоимостном и натуральном выражении.

Кроме того, в соответствии с проектом Плана в Постановлении № 636 предлагается предоставить возможность заключения энергосервисного договора (контракта) на уменьшение установленной мощности, а также уточнить порядок оплаты энергосервисного договора (контракта) при достижении экономии за счет перехода с одного вида топлива на другой. Равным образом планируется уточнить порядок оплаты энергосервисного договора (контракта) в случае частичного недостижения исполнителем минимального уровня экономии, поскольку пробел в постановлении позволяет отдельным заказчикам толковать его таким образом, что даже в случае незначительного недостижения экономии исполнитель может быть вовсе лишен оплаты.

Разработка изменений действующего законодательства РФ

Важное поручение в проекте Плана – разработка изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные федеральные законы, направленных на расширение моделей договорных отношений в области повышения энергетической эффективности в бюджетной сфере. Так, предлагается предоставить возможность оплаты энергосервисных договоров (контрактов) с учетом экономии эксплуатационных расходов.

Также в ходе обсуждения Плана предлагалось предоставить государственным и муниципальным заказчикам, бюджетным и автономным учреждениям возможность заключения договоров управления зданиями, включающих условия по повышению энергетической эффективности данных объектов, с профессиональными управляющими компаниями. Для социокультурных учреждений и органов власти управление объектами недвижимости является несвойственной им функцией, для которой у них недостаточно компетенции и ресурсов. Общей позиции по вопросу решения данной проблемы пока не выработано, и ее решение, по всей видимости, будет осуществляться за рамками данного плана мероприятий.

Оборудование, которое устанавливает энергосервисная компания, требует эксплуатации. При этом расходы на эксплуатацию, как правило, не закладываются в стоимость энергосервисных услуг. В то же время от надлежащей эксплуатации зависит эффективность использования оборудования. В этой связи в проекте Плана предлагается предоставить возможность заключения договора на эксплуатацию оборудования с энергосервисной компанией как с единственным поставщиком.

В настоящее время при предоставлении кредитных ресурсов энергосервисные проекты попадают в разряд наиболее рискованных проектов, что приводит к необходимости 100‑процентного резервирования и повышает стоимость финансирования таких проектов. Для решения этой проблемы проект Плана предусматривает внесение в Банк России предложений по снижению требований к банкам относительно резервирования по кредитам, выдаваемым для финансирования проектов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности на основе энергосервисных договоров (контрактов) в бюджетной сфере.

Развитие энергосервисных услуг в секторе регулируемых организаций

Изначально в проекте Плана отдельные поручения были предусмотрены для развития энергосервисных услуг в секторе регулируемых организаций. Они были направлены как на устранение существующих пробелов в законодательстве, так и на совершенствование системы взаимодействия регулируемых организаций с потребителем при осуществлении мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

В настоящее время органы тарифного регулирования и регулируемые организации не имеют четкого порядка учета расходов на оплату энергосервисных договоров (контрактов) в производственных и инвестиционных программах, программах в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом сохранение за регулируемой организацией эффекта, достигнутого в результате реализации энергосберегающих мероприятий, осуществляется по решению органа тарифного регулирования, которое для сохранения такого эффекта в долгосрочном периоде должно оформляться в виде регуляторного соглашения, заключаемого с регулируемой организацией. В то же время общий порядок заключения таких соглашений и требования к ним в законодательстве не раскрыты, что препятствует их заключению.

Для решения этой проблемы в проекте Плана предлагалось внесение в правительство Российской Федерации проекта федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в соответствующих отраслях ресурсоснабжения, детализирующих порядок заключения регуляторных соглашений и особенности учета оплаты по энергосервисным договорам (контрактам) в программах регулируемых организаций.

В России регулируемые организации, как правило, не заинтересованы в осуществлении мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности у своих потребителей, поскольку такие мероприятия уменьшают их выручку. В то же время за рубежом известна практика привлечения сетевых и энергосбытовых компаний к энергосбережению у потребителей с возмещением соответствующих расходов из тарифных источников. В этой связи предлагалось дополнительно исследовать возможность и целесо-образность внедрения в России систем rebate, «белых сертификатов» и аналогичных схем и подготовить соответствующие предложения в правительство Российской Федерации.

В связи с тем, что отдельные федеральные органы исполнительной власти выступили против данных мероприятий, на сегодняшний день они исключены из проекта Плана, и, возможно, если и будут реализованы, то в рамках отдельных поручений или в инициативном порядке.

Развитие энергосервиса в жилищном фонде

В качестве мер по развитию энергосервиса в жилищном фонде предлагается разработка отдельных изменений в области правопреемственности новых собственников помещений многоквартирного дома по обязательствам, возникшим из энергосервисных договоров, заключенных в отношении многоквартирного дома, при продаже помещения, а также дополнительных гарантий исполнения энергосервисного договора заказчиком при изменении способа управления многоквартирным домом или смене лица, ответственного за управление многоквартирным домом.

Также предлагается внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления возможности предоставления в составе субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг субсидии на оплату энергосервисного договора (контракта) и в части установления федеральных льгот по оплате энергосервисных договоров, заключенных в отношении многоквартирного дома. Это позволило бы исключить ситуацию, когда совокупные платежи за жилое помещение и коммунальные услуги лиц, получающих жилищные субсидии и льготы, при заключении энергосервисных договоров в жилищном фонде вырастают, т.к. данные расходы не учитываются при предоставлении гражданам государственной поддержки.

В соответствии с ч. 5 ст. 162 Жилищного кодекса РФ договор управления, заключаемый по решению общего собрания собственников помещений, заключается на срок до 5 лет, а по результатам открытого конкурса по отбору управляющей организации, проводимого органами местного самоуправления,– только до 3 лет. Это создает барьеры для осуществления наиболее распространенных мероприятий и проектов в области энерго-сбережения и повышения энергетической эффективности со сроками окупаемости свыше 5 лет. При этом требования правил содержания общего имущества в многоквартирном доме препятствуют реализации энергосервисных проектов профессиональными управляющими организациями в рамках договоров управления многоквартирным домом.

В проекте Плана предлагается увеличить максимальный срок заключения договора управления многоквартирным домом до 7 лет и более, а также предоставить возможность включения условий энергосервисного договора (контракта) в договор управления многоквартирным домом и исключить условия об оплате энергосервисного договора (контракта) отдельно от платы за коммунальные услуги и за содержание и ремонт жилого помещения.

Методические рекомендации для поддержки энергосервиса

В составе поручений блока общей методической поддержки и технического регулирования в области энергосервиса предлагается разработка ряда шаблонов документов, методических рекомендаций и национальных стандартов.

Так, в настоящее время отсутствуют авторитетные шаблоны документов для размещения заказа на энергосервис в различных секторах. В используемых на практике договорах, в том числе приложениях по сопоставимым условиям, много ошибок и вариаций, которые на практике создают разногласия при взаимодействии сторон.

Для восполнения этого пробела в проекте Плана предлагается разработка примерной документации для размещения заказа на энергосервис для различных секторов (здания бюджетного сектора, наружное освещение, регулируемые организации, жилищный фонд), включая примерный порядок учета факторов, влияющих на объем потребления энергетических ресурсов, при определении экономии энергетических ресурсов.

Как было отмечено выше, в России пока отсутствует культура и официальная методология измерения и верификации энергетической эффективности. Это, в частности, способствовало заключению большого числа заведомо убыточных энергосервисных договоров (контрактов). В этой связи планируется разработка и утверждение серии ГОСТ Р по вопросам измерения и верификации энергетической эффективности. При этом уведомление о разработке одного из данных национальных стандартов – ГОСТ Р «Измерение и верификация энергетической эффективности. Общие положения по определению экономии энергетических ресурсов» – уже размещено на официальном сайте Росстандарта.

В составе поручений по мерам информационной поддержки развития энергосервиса следует особенно отметить поручение о формировании базы статистических данных для использования сторонами энергосервисных договоров (контрактов) в целях учета факторов, влияющих на объемы потребления энергетических ресурсов на территории России (градусо-сутки, длительность светового дня и т.д.), а также описаний проектов (кейсов) по реализации энергосервисных договоров (контрактов) в различных секторах и обеспечение доступа к ним в государственной информационной системе в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Как правило, в ходе межведомственного согласования происходит значительная деформация проектов подобных планов по развитию мер государственного регулирования. И данный проект не является исключением. В ходе межведомственного согласования его структура и состав предусмотренных им поручений были существенно изменены. В целом при разработке проекта Плана была проделана значительная работа, которая позволила выявить и систематизировать ключевые проблемы законодательства и методологии в области развития энергосервисного рынка, а также сформулировать основные предложения по их совершенствованию.

Реализация Плана может потребовать значительных временных и финансовых ресурсов, а самое главное – консолидации профессионального сообщества. Для этих целей участниками рынка было инициировано создание Российской ассоциации энергосервисных компаний (РАЭСКО), на площадке которой и планируется организовать основную работу по подготовке и общественному обсуждению проектов соответствующих нормативных правовых актов, формирование методологии и бизнес-кейсов, а также обучение специалистов новым требованиям.

¹ Поручено Минэкономразвития России, Минфину России, Минэнерго России совместно с Аналитическим центром при Правительстве РФ, Агентством стратегических инициатив по продвижению новых проектов и общероссийскими объединениями предпринимателей.