Нормативно-правовое обеспечение государственной политики энергосбережения

И. Д. Грачев, председатель комитета Государственной Думы Российской Федерации по энергетике

Оценка момента

Федеральный закон № 261-ФЗ «Об энергосбережении…» по мере реализации его основных положений становится одним из ключевых документов, определяющих сегодняшнюю ситуацию, в первую очередь в жилищно-коммунальном хозяйстве и, в меньшей степени, в топливно-энергетическом комплексе в целом.

Закон содержит последовательность мероприятий, которые после их окончательной реализации должны качественно повысить энергоэффективность российской экономики, а также определяет сроки и ответственность по выполнению этих мероприятий.

На предыдущих этапах была, в той или иной степени, решена задача составления региональных программ по энергосбережению. Сегодня для реализации этих программ начинают поступать реальные инвестиции, направляемые в первую очередь в ЖКХ и на капитальный ремонт жилого фонда.

Индивидуальные и коллективные приборы учета энергоресурсов как у потребителей, так и у ресурсоснабжающих организаций должны были быть установлены в 2012 году. Для тех, кто этого не сделал, в 2013 году вступает в действие норма о принудительной установке таких приборов.

Следующим этапом реализации закона № 261-ФЗ, который должен был быть выполнен до 1 января 2013 года, является повсеместное проведение обязательного энергетического обследования и составление энергетического паспорта. Ясно, что необходимой частью такого обследования должен быть анализ потребления и потерь энергоресурсов, проведенный на основе показаний приборов учета.

Далее, по результатам этих обследований, естественным является переход к собственно энергосберегающим мероприятиям, которые могут проводиться специалистами в рамках энергосервисных договоров (контрактов).

Одним из шагов по реализации государственной политики в области энергосбережения явилась Государственная программа Российской Федерации «Энерго-сбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года»¹ (далее – Программа). Ее цель – снижение за счет реализации мероприятий Программы энергоемкости валового внутреннего продукта (ВВП) страны на 13,5%, что в совокупности с другими факторами позволит обеспечить решение задачи по снижению энергоемкости ВВП на 40% в 2007–2020 годах.

Энергетические обследования

До тех пор, пока есть спрос не на качественную, а в первую очередь на дешевую работу по энергоаудиту, доминировать на этом рынке будут низкосортные компании-однодневки. В этих условиях бесполезно обучать энергоаудиторов, повышать их квалификацию, проводить их аттестацию. Заказчиком выступает потребитель, обязанный провести энергетическое обследование. Он платит за эту услугу, и он диктует условия, по которым зачастую даже опытные энергоаудиторы вынуждены выполнять некачественную работу.

Основным документом по результатам энергетических обследований является энергетический паспорт строго установленного образца, а отчет по результатам энергетических обследований и программа (предложения по комплексу мероприятий повышения энергетической эффективности) вторичны. Из-за этого к самим результатам энергетических обследований относятся как к бесполезному документу.

Из-за того, что при энергетическом обследовании приходится обследовать практически весь объект (а это иногда крупное многофункциональное предприятие с развитой энергетикой, расположенное на нескольких гектарах земли), стоимость таких обследований объективно становится высокой из-за больших трудозатрат. При этом в основном приходится сталкиваться с отклонениями от условий правильной эксплуатации энергопотребляющих установок. Иными словами, платятся большие деньги за услуги высококвалифицированных специалистов для фиксации очевидного разгильдяйства потребителя.

Одним из наиболее востребованных таких источников может и должен стать механизм энергосервиса.

Энергосервис

Классическая схема энергосервиса (перфоманс-контрактинга) состоит из:

• профессионального энергоаудита;
• разработки программы энергосбережения и бизнес-плана;
• привлечения инвесторов или заемных средств, если таковых нет у заказчика и исполнителя;
• разработки необходимых проектов;
• реализации проектов;
• эксплуатации (сервисного обслуживания), возврата заемных средств и получения прибыли.

В России проводится определенная работа по энергосервисным мероприятиям в рамках отдельно взятых компаний и финансовых структур. Но, к сожалению, кроме названия, эта работа мало напоминает энергосервис.

Основные причины недостатков видятся в следующих факторах:

• Отсутствие нормативно-правовых основ, регулирующих энергосервисный контракт, в частности:
  • методических и нормативных материалов по получению экономии денежных средств при реализации энергосервисных проектов;
  • практики доказательного мониторинга экономии денежных средств после внедрения проектов;
  • правил бухгалтерской проводки получаемой экономии на систематической основе, ее дифференцированного учета и аккумуляции;
  • принятых и юридически обеспеченных правил по определению периода начисления экономии, определению базы сравнения;
  • механизмов преодоления хотя бы очевидных рисков, учитывающих специфику выполнения энергосервисных контрактов.
• Отсутствие единой цели (мотивации) у участников процесса. Работа складывается по принципу нескольких «самостийных» команд.
• Существующее методическое обеспечение не нацелено на выявление подлинности (верификации) экономии энергии.
• Непривычность концепции энергосбережения для менталитета людей, принимающих финансовые решения.
• Недостаток профессионалов в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности.

В результате трех лет действия закона «Об энерго-сбережении…» имеются единичные энергосервисные договоры, которые остаются в большинстве своем незаконченными или не полностью реализованными в финансовом плане. Подавляющее большинство этих договоров заключаются исключительно в добровольно-принудительном порядке.

Изменение законодательства

Для обеспечения единства целей всех заинтересованных сторон процесса следует особое внимание уделить разработке комплекса мер, в частности:

Необходимо энергосервисную деятельность уравнять в правах с другими видами подрядной деятельности. Для этого целесообразно:

• в главе 30 Гражданского кодекса РФ ввести определение «договор энергосервиса», по аналогии с «договором энергоснабжения»;
• В главе 37 Гражданского кодекса РФ ввести новый вид деятельности «энергосервисный подряд»;
• В Бюджетном кодексе РФ указать, что энергосервисный подряд становится самостоятельным бюджетным процессом. В связи с этим статью 72 Бюджетного кодекса необходимо дополнить словами: «Главные распорядители бюджетных средств осуществляют планирование бюджетных ассигнований с учетом результатов энергосервисной деятельности бюджетных организаций на весь период действия энергосервисных контрактов (договоров) плюс один год дополнительно».

В энергосервисном договоре целесообразно предусмотреть следующие разделы:

• Порядок передачи подрядчиком энергосервисного оборудования заказчику.
• Обязанности сторон по обеспечению эффективного и надежного содержания энергосервисного оборудования.
• Порядок распределения реализованной экономии.

На основании этих норм должны заключаться дополнительные соглашения, направленные на достижение единой мотивации у всех участников процесса.

Верификация данных о полученной экономии

Необходимо обеспечить достижение подлинности данных о полученной экономии энергии (топлива). Это особая категория информации, поскольку если подходить формально, то достигнутые сбережения энергии не могут быть фактически прямо измерены. Сбереженная энергия – это энергия, которая уже не потребляется.

В договор следует ввести раздел «Сопоставимость условий», с учетом приказа Минэкономразвития России № 591², материалов международного протокола IPMVP и других руководящих документов. При этом следует избегать сравнения только по абсолютным (валовым) показателям, для чего использовать удельные показатели экономии и т.п.

Несомненно, одним из условий обеспечения подлинности данных о достигнутой экономии энергии (топлива) является создание демонстрационных объектов с проведением сертификации удельных показателей достигнутой экономии.

Необходима наработка законодательных инициатив по мере накопления практики договорных отношений. Основные направления здесь следующие:

• Наличие юридически оформленных дополнительных документов (соглашений):
  • по распределению средств от экономии между всеми участниками контракта, с приоритетом возврата платежей по кредиту;
  • по форме участия заказчика в возврате платежей, в случае роста кредитной ставки, вызванной изменением Центробанком РФ ставки рефинансирования (пересмотр срока действия договора, суммы договора и т.п.).
• При определении причин недостижения заявленной, но ранее подтвержденной экономии следует рассматривать и вариант возникновения форс-мажорных обстоятельств, пока энергосервисный подряд не будет реализовываться как «самостоятельная финансовая система».
• Существенным фактором для минимизации рисков при заключении энергосервисного контракта для энергосервисной компании (потенциального инвестора) могло бы стать замораживание роста тарифов на энергоресурсы у заказчика на срок действия энергосервисного контракта (например, не более 5 лет).

Однако возникающие при этом последствия, связанные с механизмом компенсаций выпадающих доходов у энергоснабжающих организаций, требованиями к продукции и технологиям, являющимся предметом энергосервисных контрактов, а также механизмом определения (подтверждения) этих самых требований, потребуют комплексной нормативной и методологической проработки, включая отраслевую специфику объектов внедрения с участием заинтересованных министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минэнерго, Минрегион, Минфин, Минпромторг, ФСТ, ФАС).

Опыт энергосервиса в России

Основной итог «энергосервисной двухлетки» – энергосервисный рынок сам себя не отрегулирует.

Только административными методами и локальными нормативно-правовыми актами привлекательность энергосервисной деятельности не сформировать.

Необходим комплексный подход к разработке и утверждению нормативно-правовых актов с обязательным привлечением представителей профессионального сообщества.

Самое обязательное нормативное требование – введение в бюджетную практику правила, разрешающего заказчику вносить в смету расходов ЭСКО затраты на эксплуатацию используемого энергосервисного оборудования в течение всего срока действия энергосервисного контракта.

Требуется разработка действенных механизмов мотивации для всех заинтересованных сторон энергосервисного контракта (в задачах Программы данный вывод можно сформулировать как необходимость «формирования механизмов стимулирования деятельности энергосервисных компаний»).

Предложения по развитию энергосбережения в России

Для дальнейшей поддержки государственной политики энергосбережения и повышения энергоэффективности российской экономики следует:

• Сконцентрировать полномочия по формированию и реализации государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности в рамках единого государственного органа, возложив на него соответствующие функции.
• Разработать основные направления государственной политики энергосбережения страны.
• Разработать методические указания по оценке резервов экономии по различным секторам экономики и оценке реальных возможностей энергосбережения.
• На основе оценки резервов экономии по различным секторам экономики провести внеочередную корректировку региональных программ энергосбережения.
• Внести необходимые изменения в принятые в целях реализации закона № 261-ФЗ нормативно-правовые акты с учетом существующей правоприменительной практики и для наиболее успешной реализации положений указанного закона.
• Разработать комплекс мер по созданию действенного механизма функционирования и стимулирования деятельности в области энергосервиса.
• Определить по федеральным округам базовые регионы по созданию региональных нормативно-правовых актов в области энергосбережения и реализации региональных программ с учетом экономических и климатических особенностей.
• Разработать региональные нормативно-правовые акты по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.
• Создать рабочую группу по разработке дополнений в федеральное законодательство в области энергосбережения, направленных на обеспечение нормативно-правового регулирования и стимулирования деятельности в области энергосервиса.

¹ Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года № 2446-р.

² Приказ Минэкономразвития России от 24 октября 2011 года № 591 «О порядке определения объемов снижения потребляемых государственным (муниципальным) учреждением ресурсов в сопоставимых условиях».