Какие документы в области энергосбережения принимают регионы?

И. В. Голубкин, ФГБ НИУ «Совет по изучению производительных сил» при Минэкономразвития РФ

На федеральном уровне

Приоритетные задачи и направления повышения энергоэффективности экономики субъектов Российской Федерации определены в совокупности основополагающих общенациональных и региональных стратегических документов, в том числе доктрин, стратегий, концепций, программ, федеральных законов, принятых актами, указами и распоряжениями президента и правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, СНиПов; нормативно-законодательными актами органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее важными действующими долгосрочными стратегическими документами в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, имеющими комплексный характер и определяющими основные направления государственной политики на федеральном уровне на долгосрочную перспективу, являются:

• концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года¹, определившая основные направления и целевые ориентиры развития страны на долгосрочную перспективу;
• стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года²;
• стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года³.

В период 2008–2011 годов были также разработаны и приняты стратегии и программы отраслевого развития в транспортном и топливно-энергетическом комплексах:

• транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года⁴,
• энергетическая стратегия России на период до 2030 года⁵,
• генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года⁶ и др.,
• в ряде других отраслей (в том числе в металлургической⁷, химической и нефтехимической промышленности⁸ и др.) и важных сфер жизнедеятельности (экологическая доктрина Российской Федерации⁹ и др.).

На региональном уровне

Региональный аспект государственной политики в области энергосбережения и повышения энергоэффективности нашел отражение в долгосрочных стратегических документах социально-экономического развития субъектов РФ, региональных отраслевых программах и стратегиях, законах об энергосбережении, целевых программах в сфере энергосбережения и др.

Региональные долгосрочные целевые программы определяют приоритеты и направления политики в области энергосбережения, предусматривают реализацию инвестиционных проектов и направлены на развитие региональной производственной, информационно-коммуникационной, инновационной, энергетической, транспортной и социальной инфраструктуры. Таким образом, данные стратегические программные документы субъектов РФ нацелены на повышение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и экономического развития как федеральных округов в целом, так и субъектов Российской Федерации, входящих в их состав.

Однако сегодня региональные документы имеют разные горизонты стратегического планирования (утверждены на разные сроки), разные принципы постановки задач и разную глубину детализации. Как следствие, в своем современном виде они не могут служить надежной и эффективной основой для стимулирования высокотехнологичной и инновационной деятельности, а также для реализации приоритетных мероприятий, направленных на повышение энергоэффективности экономики субъектов РФ и снижение энергоемкости ВРП.

Сравнительный анализ

Для выявления основных особенностей современных методических подходов к разработке региональных целевых программ субъектов был выполнен сравнительный анализ целого ряда региональных документов, разработанных в республиках, краях, автономных округах и областях, представляющих субъекты РФ¹⁰. В ходе настоящего исследования были проанализированы на предмет соответствия региональных долгосрочных целевых программ в сфере энергосбережения и энергоэффективности государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» 83 субъекта Российской Федерации.

В настоящее время практически во всех субъектах РФ разработаны и действуют долгосрочные целевые программы в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности (за исключением Республик Ингушетия, Карачаево-Черкесия и Северная Осетия-Алания, а также Костромской области). Однако лишь у шести регионов принятые программы готовы к встраиванию в единую систему стратегических документов России (см. табл.).

Таблица 1 (подробнее) Сравнительная оценка готовности лучших целевых программных документов субъектов Российской Федерации к встраиванию в единую систему стратегических документов России

Возникает вопрос – что было выбрано в качестве критериев для сравнительного анализа? Нам наиболее значимыми показались два фактора:

1. степень соответствия регионального стратегического документа государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года»;

2. степень проработанности механизмов реализации стратегического документа.

Сравнительный анализ документов стратегического планирования субъектов Российской Федерации подтвердил наличие проблем, связанных с несоответствием какому-либо из вышеперечисленных критериев, практически в каждом рассмотренном документе. Анализ существующих региональных целевых программ даже по узкому кругу критериев – наиболее актуальных с точки зрения возможностей их практической реализации – позволяет в первом приближении оценить степень готовности стратегических документов регионов РФ к встраиванию в единую систему стратегических документов России.

Следует отметить, что при проектировании или актуализации региональных целевых программ в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности в состав важнейших целевых индикаторов стратегий, подлежащих увязке с индикаторами, определенными в государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», должны быть в обязательном порядке включены следующие индикаторы:

• снижение энергоемкости ВВП РФ (%);
• экономия электрической энергии в натуральном выражении (тыс. кВт•ч);
• доля объемов тепловой энергии, расчеты за которую осуществляются с использованием приборов учета, в общем объеме ТЭ, потребляемой на территории субъекта Российской Федерации (%);
• доля энергетических ресурсов, производимых с использованием возобновляемых источников энергии и (или) вторичных энергетических ресурсов, в общем объеме энергетических ресурсов, производимых на территории субъекта Российской Федерации (%);
• изменение объема производства энергетических ресурсов с использованием возобновляемых источников энергии и (или) вторичных энергетических ресурсов (тыс. т у.т.).

Лидеры и аутсайдеры

По степени соответствия региональных стратегических документов государственной программе Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года», которая может быть оценена на основе сопоставления горизонтов стратегического планирования, этапов реализации стратегических документов, состава важнейших подлежащих увязке целевых индикаторов, лучше других среди рассмотренных регионов выглядят сегодня Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Республика Хакасия, Белгородская, Курская, Ростовская и Псковская области.

По степени проработанности механизмов реализации стратегических документов субъектов РФ, которая определяется наличием не только специального подробно проработанного раздела, но и перечня приоритетных мероприятий (включая показатели объема и источников финансирования) в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности, намечаемых к реализации в рамках региональной целевой программы, лучше других выглядят сегодня Республика Хакасия и Ростовская область.

В то же время к числу субъектов РФ, характеризующихся низким уровнем соответствия ключевых показателей, относятся Ивановская, Архангельская, Новгородская, Иркутская, Магаданская и Свердловская области, Алтайский и Забайкальский края, Республика Башкортостан, а также Кабардино-Балкарская и Чеченская Республики. Таким образом, значительная однородность регионов, проявляющаяся в непроработанности рассмотренных стратегических программных документов, наблюдается в Северо-Кавказском федеральном округе.

Что необходимо сделать

Приходится констатировать, что региональные целевые программы недостаточно соответствуют государственной программе РФ. Поэтому прослеживается необходимость проведения их актуализации, нацеленной на обеспечение соответствия стратегическим документам общероссийского уровня, а также повышение их практической реализуемости. Какие проблемы необходимо решить:

• несоответствие горизонтов стратегического планирования (утверждены на разные сроки), этапов реализации в документах субъектов СФО;
• несоответствие целевых индикаторов, необходимых для анализа проводимой политики регионов в сфере энергосбережения, целевым индикаторам государственной программы Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» и методике расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях;
• отсутствие детализированных описаний приоритетных мероприятий в сфере повышения энергоэффективности, включая отсутствие показателей объема и источников финансирования;
• отсутствие или недостаточно четкое формулирование ключевых механизмов реализации региональных стратегических документов.

Необходимо совершенствовать механизмы государственно-частного партнерства, призванного стать ключевым элементом развития высокотехнологичных и инновационных отраслей экономики субъектов РФ.

Кроме того, следует отметить особую важность согласования действий при реализации долгосрочных целевых программ энергосбережения федерального, регионального и муниципального уровней, являющихся важнейшим фактором успешной и эффективной их реализации.

Таким образом, качественное совершенствование нормативно-законодательной базы в сфере энергосбережения и энергоэффективности будет способствовать не только повышению эффективности проводимой государственной энергосберегающей политики, но и созданию новых конкурентных преимуществ в системообразующих отраслях реального сектора экономики Российской Федерации.

¹ Концепция утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

² Стратегия утверждена указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537.

³ Стратегия утверждена постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2011 года № 2227-р.

⁴ Транспортная стратегия утверждена распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 года № 1734-р.

⁵ Энергетическая стратегия утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 года № 1715-р.

⁶ Генеральная схема одобрена распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 года № 215-р.

⁷ Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 года утверждена Министерством промышленности и торговли Российской Федерации 18 марта 2009 года № 150.

⁸ Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 года утверждена Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации от 14 марта 2008 года № 119.

⁹ Экологическая доктрина одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 года № 1225-р.

¹⁰ За основу предложенной системы сравнительных критериев взята НИР «Подготовка методических рекомендаций по разработке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ в целях формирования единой системы документов государственного стратегического и территориального планирования» (2011 год, по заказу Минэкономики России), выполненная под руководством доктора экон. наук И. В. Гишиной в СОПС в 2011 году, в подготовке которой автор принимал активное участие.