Как «настроить» энергосбережение

Окончание. Начало статьи см. в журнале
«Энергосбережение» 2006. № 5. С. 48–51.

А. В. Широков, канд. юрид. наук, заместитель руководителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Москвы

Энергосбережение в жилых многоквартирных домах невозможно без обеспечения повсеместного измерения потребления коммунальных ресурсов. К сожалению, требования Федерального закона «Об энергосбережении» (ст. 4, 11) остаются невыполненными. Основными аргументами при объяснении этого положения являются «недостаток бюджетных средств», «отсутствие средств на счетчики в тарифах на коммунальные ресурсы». Однако сегодня это является аргументами лишь для противников массового использования счетчиков (в первую очередь, поставщиков ресурсов – ведь ясно, что их доходы зачастую снижаются, количество непроданного ресурса увеличивается, возрастают трудности обоснования тарифов при существующей системе их регулирования). И выходом из возникшей ситуации является законодательное установление энергосервиса (включая установку и обслуживание счетчиков) как услуги (в жилищной сфере – коммунальной). Ежемесячные платежи за услуги энергосервиса (компенсирующие инвестиционные и другие затраты специализированных, биллинговых компаний), возмещающие затраты биллинговых компаний, распределены во времени и вполне доступны потребителям таких услуг – и юридическим, и физическим лицам. Данные платежи весьма часто компенсируются снижением платы за потребляемые ресурсы, а для тех, у кого платежи за ресурсы возрастут, это должно стать стимулом к заказу других услуг энергосервиса.

Однако в настоящее время законы и иные правовые нормы не столько стимулируют, сколько сдерживают энергосбережение в жилищной сфере – управляющие домами, как правило, исключены из процессов оплаты ресурсов (особенно при «прямых расчетах» населения с поставщиками), энергосервис не включен в состав коммунальных услуг (следовательно, отсутствуют льготы и жилищные субсидии), тарифы на коммунальные услуги устанавливаются для населения (согласно Федеральному закону № 210 от 30.12.2004 года «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», они должны устанавливаться для управляющих жилыми домами, которые, очевидно, относятся к «жилищному», а не к «коммунальному» комплексу).

Для многих видов коммунальных ресурсов общая плата потребителей не разделяется на необходимые составляющие.

Ситуация с «прямыми расчетами» сегодня продолжает оставаться весьма запутанной: с одной стороны, Жилищный кодекс РФ запретил такие расчеты (все платежи за коммунальные услуги по договору управления вносятся управляющему, ст. 155), с другой, «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии…» такие расчеты допускают. Ведь в п. 90 указанных «Правил…» установлено, что даже если договор энергоснабжения или купли-продажи электричества заключен с исполнителем коммунальных услуг (т. е. с управляющим многоквартирным домом), то в договоре «может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную в жилых помещениях… электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей соответствующих жилых помещений». Поскольку поставщик/продавец электричества всегда «сильная сторона» договора, то теперь следует ожидать массового применения указанной нормы в договорной практике, хотя ранее она не соответствовала решениям Верховного суда РФ, принимавшимся на базе норм Гражданского кодекса РФ. Такие решения, конечно, не ведут к появлению у управляющих многоквартирными домами интереса к энергосбережению. Хотелось бы, однако, чтобы новые нормативные документы не только решали проблемы «сильной стороны» договора энергоснабжения, но и вели бы к решению общественно значимой проблемы – эффективному энергосбережению в жилищной сфере.

Энергосбережение может достигаться только в условиях комплексного целенаправленного реформирования отношений в жилищной сфере и их регулирования между управляющими многоквартирными домами с их контрагентами в сфере коммунальных предприятий. При этом, как показывает многолетний отечественный опыт, для реального энергосбережения необходимо шире использовать меры принуждения, которые могли бы заключаться в утверждении Правительством РФ типовых договоров, назначении законом конкретных сроков достижения тех или иных результатов и ответственности за нарушение этих сроков (например, путем изменения тарифов на ресурсы), принятия законов с максимальным содержанием прямых императивных норм.

Мировой опыт показывает – рыночная экономика страны создает наилучшие условия для энергосбережения, которое вполне достижимо, когда приняты и действуют необходимые и разумные законы, защищающие интересы поставщиков коммунальных ресурсов, их абонентов и всех категорий потребителей. Соответствующие постановления Правительства РФ, необходимые методические материалы должны разрабатываться одновременно с законодательными нормами, только это создаст условия для достижения реальных результатов.

Сегодня кризис реформирования отношений в жилищной сфере признается многими исследователями и практиками в области управления многоквартирными домами. Кризис очевиден и для многих российских граждан – состояние их жилой недвижимости постоянно ухудшается, плата за содержание и ремонт квартир растет, как повышается и стоимость коммунальных услуг – без всякого их улучшения. Многие решения, которые принимает сегодня законодатель, на первый взгляд кажутся разумными. Ликвидируется монополизм унитарных предприятий, выступавших многие годы в роли управляющих многоквартирными домами, вся «вертикаль власти» в стране практически полностью устраняется от управления домами, денежные потоки в жилищной сфере должны изменять направление движения и обеспечить приход к управлению крупных бизнес-структур. Однако реальные изменения в управлении жилой недвижимостью происходят чрезвычайно медленно, а во многих случаях решения, принимаемые в различных городах страны, следует считать профанацией идей Жилищного кодекса РФ.

Почему же так происходит, что нужно срочно изменить при реформировании форм и методов управления многоквартирными домами?

Широк круг проблем, ограничивающих возможность развития конкурентного бизнеса в сфере управления жилыми многоквартирными зданиями, финансовых институтов и инструментов в целях привлечения инвестиций для реновации жилых зданий. Причины этих проблем кроются в недостатках правового и нормативного регулирования механизмов взаимодействия государства, органов местного самоуправления, ресурсоснабжающих организаций, управляющих зданиями и собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирных зданиях. Для развития таких механизмов, многие из которых очевидны для специалистов, необходима подготовка дополнений и изменений в Жилищный и Гражданский кодексы РФ, в ряд постановлений Правительства РФ, регулирующих правоотношения в жилищной сфере. Недопустимым следует считать существующее положение, при котором любая коммерческая структура или орган местного самоуправления в меру своего, часто недостаточно верного, понимания проблем управления жилой недвижимостью, готовят варианты договоров управления многоквартирными домами. Условия таких договоров зачастую недостаточно защищают права граждан как собственников жилья и потребителей коммунальных услуг, права управляющих в их отношениях с ресурсоснабжающими организациями и особенно с органами местного само-управления. Недостатки таких договоров, неопределенность правил формирования лотов ^* при организации конкурсов на право управления жилыми зданиями могут привести к многочисленным конфликтам после 1 января 2007 года, когда такие конкурсы станут обязательными и массовыми. Вероятно, единственный выход из положения состоит в регулировании жилищных отношений на базе договоров, имеющих статус публичных. Гражданский кодекс РФ (ст. 426-4) дает только Правительству РФ право подготовки и утверждения типовых договоров, условия которых обязательны для сторон при заключении и исполнении договоров. Это уже предусмотрено Гражданским кодексом РФ для договоров энергоснабжения и естественным образом должно быть распространено на организацию управления жилыми зданиями. К сожалению, сегодня не вводятся и не действуют меры принуждения всех субъектов в сфере управления многоквартирными домами к исполнению законодательных норм. Элементарная либеральная «свобода договоров», в которых, к сожалению, силы сторон не равны, ведет лишь к становлению в стране «анархокоммунализма» – анархического течения в среде реформаторов отношений в жилищной сфере. Сторонники этого течения предусматривают возможность изменения (улучшения) состояния жилых многоквартирных зданий путем непосредственного управления зданиями самими собственниками квартир. Допускают также управление добровольными объединениями собственников в товарищества или кооперативы при условии свободного определения сторонами договоров в жилищной сфере существенных условий этих договоров (договоры управления, договоры управляющих домами с поставщиками коммунальных ресурсов и пр.). Следует, вероятно, считать указанные идеи прожектерством, а реальный путь реформ – введение института публичных договоров при управлении жилыми домами как одной из самых «мягких» форм принуждения к исполнению законодательства.

Жилищный Кодекс РФ и новые «Правила предоставления коммунальных услуг гражданам» заставляют изменить направление финансовых потоков в жилищной сфере. Так, например, все запланированные средства бюджета должны направляться или управляющему, или на персональные социальные счета граждан. Управляющий сам должен решать все проблемы выбора подрядчиков (он может, но не должен разделять функции заказчика и подрядчика), требовать от поставщиков любых коммунальных ресурсов выполнения условий договоров их поставки до ввода инженерных сетей в дом (штрафы при нарушении согласованного в договоре качества ресурса – тепла, электричества, воды). Нет качества – оплата поставщикам снижается ^**, а вся ответственность перед собственниками недвижимости ложиться на управляющего. Но это принципиальное положение остается пустым звуком до тех пор, пока счетчики количества производимых и потребляемых коммунальных ресурсов не будут выполнять свою непосредственную функцию. Здесь необходимо принуждение, а продажа коммунальных ресурсов без измерения их количества и инструментального (приборного) контроля качества должна быть запрещена законодательно с печальными последствиями для тех, кто эти нормы не исполняет (штрафы, снижение отпускных тарифов на ресурсы и пр.). Сегодня уже нет оснований сетовать на отсутствие достаточного предложения счетчиков на рынках или на отсутствие финансовых средств на закупку счетчиков и их установку. Принципиальное решение известно и здесь: достаточно признать услуги биллинга (установка счетчиков, их обслуживание, подготовка данных для начисления платежей за любые коммунальные ресурсы) коммунальными услугами и распространить на оплату этих услуг все действующие правила компенсации льгот, расчета величин жилищных субсидий, предоставления дотаций биллинговым компаниям как субъектам конкурентного рынка коммунальных услуг, деятельность которых выгодна публичной власти (им можно меньше тратить средств на развитие коммунальных систем). Все предложения в этой области понятны и очевидны для специалистов, поэтому основная задача – нести знания в массы чиновников и законодателей, теоретиков реформ, популярно объясняя, почему без счетчиков нет реформ в жилищной сфере, а реформ нет без повсеместной установки счетчиков.

Жилищный кодекс РФ позволил государству и органам местного самоуправления отстраниться от непосредственного управления жилыми многоквартирными зданиями. При этом, к сожалению, не были сформулированы меры ответственности государства, как бывшего собственника, за состояние передаваемых гражданам помещений, не определены финансовые обязательства органов публичной власти по финансированию невыполненных ранее капитальных ремонтов. Отсутствие правовых норм, регулирующих ответственность и выполнение обязательств бывших собственников жилищного фонда, приведет, возможно, к протестным действиям граждан, которые, однако, могли бы быть заранее нейтрализованы соответствующими дополнительными разработками в рамках выполнения программы «Жилище». И в отношениях граждан и управляющих с органами публичной власти должны действовать инструменты принуждения к исполнению «сильной стороной» соответствующих договоров ее обязательств. Для этого необходимо внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, а также введение института ответственности (возможно, и персональной) за неисполнение обязательств бюджетов (если и когда они утверждены законами о бюджетах всех уровней) по любым видам платежей в жилищной сфере. Ведь Жилищный кодекс РФ резко ограничил функции органов исполнительной власти в жилищной сфере, лишил их многих прав. Этот факт еще не в полной мере осознан на всех уровнях власти, на которых обязанности по управлению жилыми зданиями резко сокращены, но введена обязанность участия в оплате жилищных и коммунальных услуг малоимущими гражданами, пользующимися привилегиями договора социального найма. Следует ожидать значительного числа конфликтов между исполнительной властью и управляющими, т. к. разница в тарифах на услуги, установленных общим собранием собственников помещений, и тарифами для нанимателей должна «вноситься наймодателем этого жилого помещения в согласованном с управляющей организацией порядке» (Жилищный кодекс РФ, ст. 155-4). Представляют ли себе сегодня руководители органов местного самоуправления, как они будут согласовывать и исполнять такой порядок?

Отсутствие в Жилищном кодексе РФ четко сформулированной экономической цели управления жилой недвижимостью не позволяет собственникам квартир выбирать наиболее верный, надежно защищающий их права способ управления – управление профессиональными компаниями, квалификация которых подтверждена в той или иной форме. Если целью управления считать только содержание здания в некотором нормативном состоянии (крыша не течет, двери подъездов закрываются, горячая вода доходит до всех квартир и т. п.), то, возможно, этого можно добиться и в рамках концепции упомянутого выше анархокоммунализма. Но если цель управления – повышение стоимости квартир, которые для многих россиян сегодня являются часто единственным дорогостоящим имуществом ^***, то, очевидно, что этой цели собственники не могут достичь только путем ремонта своих квартир (даже если это – евроремонт). Значительные финансовые вложения любого собственника в ремонт квартиры могут быстро обесцениться, если подъезд дома находится в ужасном санитарном состоянии, трубы инженерных систем здания не заменялись 50 лет, а затраты тепла на отопление здания в несколько раз превышают потребление в зарубежных странах с аналогичным климатом. Важно помнить, что для вывода значительной части жилых многоквартирных зданий в российских городах из их текущего состояния потребуются значительные финансовые средства, но они практически недоступны товариществам собственников жилья, кооперативам – они, как правило, не имеют никакого обеспечения для получения банковского кредита. И только профессиональные управляющие компании, имеющие в управлении значительные объемы жилищных фондов (до десятков млн м²), смогут привлечь в управление внебюджетные источники финансирования.

Для регулирования правил функционирования управляющих и повышения их ответственности перед контрагентами и поручителями вполне возможно создание в среде управляющих саморегулируемых организаций. Такие некоммерческие организации, даже еще до введения в действие федерального закона «О саморегулируемых организациях», смогут обеспечить скоординированную с федеральными органами исполнительной власти разработку проектов публичных договоров управляющих с собственниками квартир, с поставщиками коммунальных ресурсов, с органами местного самоуправления. Сегодня очевидно, что без таких договоров, без четкого определения целей управления, ответственности всех сторон жилищных отношений, без гарантий возврата внебюджетных средств, привлекаемых управляющими в интересах бывших и нынешних собственников квартир, переход к новым формам управления практически неосуществим. Следует, однако, разделять объединения управляющих в различных сферах – коммунальной и жилищной, т. к. их интересы зачастую противоположны. Поставщикам требуется продавать большее количество ресурсов при сниженных показателях их качества, а управляющим требуется меньше платить за ресурсы. Поэтому следует законодательно установить, что к управлению многоквартирными домами не допускаются компании, в той или иной форме аффилированные с поставщиками коммунальных ресурсов. Антимонопольные органы должны будут установить соответствующий контроль выполнения таких норм.

Следует признать, что, несмотря на длительные сроки разработки и утверждения различных правовых норм в жилищной сфере, широкого демократичного обсуждения их положений не происходит, варианты норм не публикуются. Остается невостребованным в значительной мере и опыт многих управляющих компаний, которые на свой страх и риск уже функционируют во многих городах страны, накапливают опыт управления (к сожалению, часто негативный).

Если попытаться кратко обобщить текущее положение дел в области реформирования отношений в жилищной сфере, то можно сказать – хватит либеральничать ^**** при разработке соответствующих законодательных норм и правил! Нужны жесткие, императивные, обязательные для исполнения нормы. Только так можно прекратить многолетнее топтание на месте действующей команды реформаторов, для которой сам процесс разработки норм реформирования, вероятно, представляет больший интерес, чем достижение реальных результатов. Только предусматривая различные меры принуждения для выполнения вводимого в действие законодательства, только разрабатывая одновременно законы и подзаконные акты можно сегодня достичь конкретных результатов в сфере управления многоквартирными домами, реального энергосбережения, так давно ожидаемого россиянами.

* Конкурсы должны проводиться по лотам, состоящим из жилых домов. При этом остается неясным – следует ли обязательно включать в состав общего имущества, передаваемого в управление, центральные тепловые пункты, оборудование которых обеспечивает предоставление коммунальных услуг гражданам одновременно во всех домах, подключенных к таким пунктам.

** Необходимо отметить, что сегодня нет обязательных для исполнения правил такого снижения оплаты по договорам между поставщиками ресурсов и управляющими.

*** «…также как крупных собственников, бедняков обуревает стремление сохранить то немногое, что у них есть, и приумножить пусть даже на ничтожно малую величину (к примеру, сэкономив на чем-либо жалкие гроши)». – Фромм Э. Иметь или быть? М.: Прогресс, 1990.

**** Следует заметить, что многие либеральные западные нормы проживания в многоквартирных домах часто понимаются в России неправильно; такие дома являются неким подобием «общежития», где действует масса различных ограничений «свободы» гражданина: попробуйте завести собаку, если договором с управляющим или наймодателем (арендодателем) это не предусмотрено, вас быстро вынудят сменить жилье.