Пора начинать реформы в жилищной сфере

А. В. Широков, канд. юрид. наук, заместитель руководителя Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы

Муниципальное или государственное (как в Москве и Санкт-Петербурге) имущество, переданное в хозяйственное ведение унитарным предприятиям в коммунальной сфере (инженерная инфраструктура городов и населенных мест), как правило, не подлежит приватизации, но требуется, в первую очередь, реструктуризация указанных унитарных предприятий для разделения монопольных и конкурентных видов деятельности. При этом значительная роль отводится государственно-частному партнерству при управлении остающимся в собственности органов местного самоуправления имуществом. Сегодня уже всем понятно, что без организации такого партнерства невозможно привлечение достаточных финансовых ресурсов для восстановления инженерных систем после многих лет их варварской эксплуатации – без замены изношенного оборудования и сетей, без введения в эксплуатацию новых мощностей, без финансируемых планов развития. Проблем реформирования управления для повышения экономической и технической эффективности инженерных систем весьма много, но ниже рассматриваются не эти проблемы, а только  проблемы в сфере управления жилыми многоквартирными зданиями, состояние которых в среднем по стране в последние годы ухудшилось настолько, что многие собственники жилья будут доживать свой век в почти развалившемся жилье, а будущие поколения граждан России должны будут строить его заново.

Сегодня администрациям городов и всем специалистам городского хозяйства следует понять, что новый Жилищный кодекс РФ практически полностью лишил органы государственного и муниципального управления обязанностей и прав по управлению жилищным фондом. Анализ статей Жилищного кодекса РФ показывает, что законодатель принял единственно правильное решение – государство должно быть отстранено от непосредственного управления жилыми зданиями. Теперь для основной части жилищного фонда это управление является совместной обязанностью всех собственников помещений (жилых и нежилых) в многоквартирных зданиях. При этом любой из указанных органов управления является лишь одним из многих собственников, которому в среднем по всему жилищному фонду принадлежит лишь около 30 % общей площади помещений жилых зданий и, следовательно, не более 30 % голосов при решении любых вопросов управления жилыми зданиями. И было бы очень хорошо, если бы эти достаточно крупные собственники помещений четко понимали бы уровень своей ответственности (в первую очередь – финансовой) при выполнении решений общих собраний всех собственников помещений в каждом конкретном жилом многоквартирном здании. К сожалению, государство уходит от задач управления жилищным фондом «по-английски», не прощаясь и не выполняя полностью своих обязательств по несению «бремени содержания имущества» (ГК РФ, ст. 210), которым оно владело и управляло ранее.

Продолжать реформу, скорее – начинать ее, необходимо с четкого законодательного определения – какова ответственность бывшего собственника (СССР) и его правопреемника (Российской Федерации) за состояние жилищного фонда, переданного в последние годы (после принятия закона РФ от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации») в собственность граждан. Без введения такой ответственности задача восстановления имущества в жилищной сфере невозможна. И разговор идет именно о восстановлении, так как для жилых зданий не устанавливалась ранее (и не установлена в настоящее время) обязанность собственника накапливать амортизационные отчисления с целью своевременного восстановления имущества. К сожалению, этот принципиальный вопрос не был решен при введении в действие Жилищного кодекса РФ, а в его ст. 165 (ч. 2) установлено лишь, что органы местного самоуправления «могут (но не обязаны!) предоставлять управляющим организациям… бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов». В этих условиях не приходится предполагать, что собственники жилищного фонда смогут в обозримые сроки найти (привлечь) финансирование для того, например, чтобы провести энергосберегающую санацию инженерного оборудования зданий.

В значительной мере текущее состояние жилищного фонда, значительные потери тепла и воды в жилых многоквартирных зданиях связаны с тем, что их эксплуатация осуществляется в основном неэффективными унитарными муниципальными предприятиями (ДЕЗ, ДЭЗ, ЖЭУ и пр.), не имеющими ни достаточного финансирования, ни стимулов для повышения эффективности. Положение, в принципе, должно измениться – Жилищный кодекс РФ содержит теперь специальный раздел, регламентирующий управление многоквартирными домами (раздел VIII).

Установлено, что порядок управления (именно управления, то есть функции существенно более значимой, чем просто обеспечение «надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме», ст. 161, ч. 1) определяется теперь общим собранием всех собственников помещений (жилых и нежилых) в доме¹. Не анализируя порядок проведения таких собраний, роль органов местного самоуправления при определении порядка управления тем или иным жилым многоквартирным домом, другие важнейшие моменты Жилищного кодекса РФ, остановимся лишь на некоторых принципиальных нормах кодекса, которые не позволяют рассчитывать на появление в ближайшее время новых эффективных управляющих организаций в жилищной сфере, на решение такой важнейшей проблемы, как энергосбережение в жилых зданиях.

В результате принятия закона РФ от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» возникла возможность существования в одном жилом многоквартирном здании помещений, принадлежащих различным собственникам – органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам. Это существенно изменило юридические основы экс-плуатации жилых зданий, которая ранее обеспечивалась органами управления, образованными исполнительными комитетами местных советов. Однако закон РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (ст. 24) не внес в практику управления жилыми зданиями принципиальных изменений и сохранил возможность заключения договоров услуг по содержанию и ремонту (но не по управлению) жилищных фондов «местной администрацией, государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, как правило, на конкурсной основе, с привлечением предприятий и организаций любых форм собственности». Это норма закрепляла право на продолжение обслуживания жилых многоквартирных домов за организациями, ранее выполнявшими эти функции, аналогично тому, как закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (ст. 24) установил, что «обслуживание и ремонт жилого дома в целом осуществляется жилищно-эксплуатационными и ремонтно-строительными организациями или их правопреемниками, обслуживающими этот дом до начала приватизации». При этом важно отметить, что в указанных выше законах отсутствовало и не определялось понятие «управление» жилыми многоквартирными домами, а все нормы относились к понятиям «обслуживание», «ремонт». К сожалению, и Жилищный кодекс РФ не делает четких различий между понятиями «управление» и «обеспечение экс-плуатации», не определяет основных целей управления², хотя и определяет основные формы управления зданиями, точнее – имуществом, находящимся в общей долевой собственности всех собственников помещений (энергорасточительные инженерные системы зданий входят в состав такого имущества). В связи с тем, что цели управления законодательно не определены, следует ожидать больших препятствий при организации одного из видов экономической деятельности – управления жилой недвижимостью, предусмотренного, в принципе, Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД, код деятельности – 70.32.1, Управление эксплуатацией жилого фонда).

Существенным недостатком является и то, что управление жилыми многоквартирными зданиями по нормам Жилищного кодекса РФ не является профессиональной деятельностью. Следовательно, претендовать на право заключения договора управления (ст. 162) может любая организация или частный предприниматель. При этом органы местного само-управления должны «обеспечивать равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм» (ст. 165, ч. 1, п. 1). Учитывая, что на рынке присутствует в настоящее время очень небольшое число организаций, имеющих опыт эффективного управления жилой недвижимостью, можно ожидать достаточно большого числа случаев появления управляющих недобросовестных, но формально соответствующих требованиям Жилищного кодекса РФ. В этих условиях для домовладельцев были бы весьма полезны «Правила управления жилой недвижимостью», однако Жилищный кодекс РФ не предусмотрел утверждения такого нормативного акта Правительством РФ.

Отсутствие в Жилищном кодексе РФ четкого определения понятия «управление многоквартирным домом» приводит к тому, что под управлением понимается в основном надлежащее содержание и ремонт общего имущества, а также предоставление коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений. Некоторые скрытые пока возможности расширения и конкретизации функций управления заключены в обязанности управляющего по заданию собственников помещений, органов управления товарищества собственников жилья, жилищного или иного кооператива «осуществлять иную, направленную на достижение целей управления многоквартирным домом, деятельность». Это положение позволит, вероятно, в договорах управления устанавливать отдельную плату за управление³ в зависимости от эффективности управления (например, поставленного домовладельцами, как цель для управляющего, достижение эффективного энергосбережения в доме), предусматривать обязанности управляющего по разработке стратегии и программы управления многоквартирным домом, по коммерческому использованию недвижимости (всех нежилых и жилых помещений в доме), по организации (в том числе по финансированию) процессов санации инженерного оборудования и капитального ремонта дома. Если цели управления будут определены сторонами договора достаточно широко, то это приведет к необходимости получения лицензий для некоторых видов деятельности управляющего, то есть потребует профессиональной деятельности управляющего (например, для исполнения функций заказчика работ по строительству на территории, отнесенной к многоквартирному дому). Сегодня Жилищный кодекс РФ не относит управление к профессиональным видам деятельности, требующим подтверждения квалификации исполнителей этой деятельности ни в форме лицензий, ни в форме свидетельств о квалификации сотрудников управляющей организации, ни в форме участия в созданных в соответствии с законом саморегулируемых организациях, объединяющих различных управляющих.

Гражданский кодекс РФ предполагает существование особого вида договоров – публичных договоров (ст. 426), то есть договоров, для которых Правительство РФ имеет право «издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров» (ст. 426, ч. 4)⁴. Но, к сожалению, договоры управления жилыми домами не отнесены Жилищным кодексом РФ к категории публичных, поэтому многие существенные условия таких договоров остаются сегодня не установленными. Так, например, к существенным условиям договоров управления следовало бы отнести положение об обеспечении обязательств управляющего по договору в форме залога или банковской гарантии. Существенным условием договора должен стать и порядок определения платы за управление (а не только за содержание или коммунальные услуги) в зависимости от эффективности управления, что весьма существенно в условиях, когда потребление различных энергоресурсов в российских многоквартирных зданиях в 2–3 раза превышает потребление в зарубежных странах с аналогичными климатическими условиями.

Еще одним недостатком Жилищного кодекса РФ является то, что при его введении не раскрыто содержание деятельности, осуществляемой при предоставлении коммунальных услуг, и не дается четкого определения состава таких услуг. Это не позволяет четко разделить понятия «коммунальные услуги» и «энергоснабжение»⁵. При этом забывается, что Федеральный закон 35-ФЗ «Об электроэнергетике» четко устанавливает (ст. 39) необходимость раздельного указания в счетах на оплату гражданами электричества стоимости энергии и «стоимости иных услуг, оказание которых является неотъемлемой частью процесса поставки электрической энергии потребителям». Принцип аналогии законов, предлагаемый Жилищным кодексом РФ, заставляет и для других видов энергоснабжения (коммунальных услуг?) ввести аналогичные нормы. Это принципиальное положение, так как только в этом случае будут легализованы услуги энергосервиса, услуги биллинга⁶ и некоторые другие. Эти услуги, там, где они фактически предоставляются, также должны относиться к категории коммунальных услуг и на них также должны распространяться все установленные законодательством положения о предоставлении льгот по оплате коммунальных услуг и жилищных субсидий малоимущим гражданам. Только в этом случае можно рассчитывать на реальное энергосбережение, на эффективное использование в жилых зданиях счетчиков энергоресурсов. В этом случае реально заработают, например, те сотни тысяч счетчиков холодной и горячей воды, которые установлены при строительстве новых жилых зданий, но практически не используются при оплате населением коммунальных услуг.

Введение в действие Жилищного кодекса РФ – важнейший этап реформирования экономики страны. Сегодня задача состоит в том, чтобы четко определить ставшие явными недостатки этого закона, предложить поправки, обеспечивающие его реальное использование на практике. Это позволит наконец-то начинать реформы в жилищной сфере, иначе нам еще много лет придется бессильно наблюдать за бессмысленными потерями энергоресурсов в жилых многоквартирных зданиях, за постоянным ростом платежей населения.

¹ По сути, это же было установлено и нормами Гражданского кодекса РФ (ст. 247, ч. 1), введенного в действие еще в 1994 году. Однако граждане так и не дождались массового законопослушания и начала повсеместного выполнения этого порядка.

² С целями «обеспечения эксплуатации» проблем не возникает – должно обеспечиваться соответствие эксплуатации установленным техническим нормативам.

³ Жилищный кодекс РФ предусматривает (ст. 154, ч. 2, п. 1), что плата за управление является частью «платы за содержание и ремонт жилого помещения», хотя, по сути, должно быть наоборот.

⁴ Именно к категории публичных договоров Гражданский кодекс РФ относит договоры энергоснабжения, но, к сожалению, Правительство РФ в течение многих лет не может воспользоваться предоставленным законодателем правом и утвердить договоры энергоснабжения, защищающие права потребителей энергоресурсов от монопольных интересов поставщиков энергоресурсов.

⁵ Автор рекомендует читателю самостоятельно определить, к категории каких договоров следует отнести, например, договор на отопление жилого здания – является ли этот договор договором на предоставление коммунальных услуг, или это договор энергоснабжения.

⁶ Подготовка счетов для оплаты энергоресурсов (коммунальных услуг) по данным установленных и обслуживаемых биллинговой компанией счетчиков энергоресурсов (электричества, тепла, воды и пр.). Деятельность биллинговых компаний является конкурентным видом деятельности и существующие в городах страны ЕРКЦ, ЕИРЦ и пр., существующие как унитарные предприятия или даже как государственные учреждения, должны быть соответствующим образом реформированы.