Тарифы на жилищно-коммунальные услуги.
Есть ли предел роста?

И. А. Башмаков, исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии

Федеральный стандарт устанавливает максимально допустимую долю платежей за жилье в собственных доходах населения на уровне 22 %. Если доля расходов на ЖКУ превышает эту цифру, то плательщик может получить помощь на оплату ЖКУ из бюджета. Установление такого порогового значения определяет пропорцию оплаты расходов на ЖКУ населением и бюджетом. Рассуждая механически (т. е. исходя из условия сохранения на высоком уровне платежной дисциплины населения при любых тарифах), чем выше этот параметр, тем меньше расходы бюджета на предоставление жилищных субсидий. Однако при повышении тарифов автоматически растет сумма льгот. За 2000–2002 годы из-за повышения тарифов сумма жилищных субсидий выросла на 12 млрд руб., а сумма льгот – на 32 млрд руб.

В итоге, несмотря на усилия правительства, рост доли населения в оплате ЖКУ происходит медленно, а объем бюджетных расходов на финансирование ЖКХ не удается ни снизить, ни профинансировать полностью.

Механические расчеты часто не применимы к экономике. Федеральное правительство, стремясь снизить свои расходы, установило допустимую долю платежей за жилье в собственных доходах населения на слишком высоком уровне. Для людей с доходами ниже бюджета прожиточного минимума (БПМ) уровень в 22 % от доходов недопустим. Для них была введена специальная схема субсидирования – «второе основание». В итоге доля платежей за ЖКУ по мере приближения дохода к БПМ снижается до 1 %, а при превышении БПМ резко повышается до 22 %. В настоящее время «второе основание» отменено, а в законе от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики”» было принято решение при его отмене в течение 12 месяцев ограничить рост платежей за ЖКУ уровнем в 50 %, т. е. процесс отмены растягивается на год.

Доля расходов на ЖКУ для людей со средним доходом, немногим ниже БПМ, повысится с 1 до 1,5 % в течение года, а затем все же поднимется до 22 %. Недовольство населения, видимо, будет проявляться даже несмотря на то, что вводится схема плавного роста максимально допустимой доли платежей на поправочный коэффициент, равный отношению среднедушевого дохода к БПМ (если оно меньше 1), умноженному на 22 %. Иными словами, для людей с доходом, равным 40 % от БПМ, доля расходов на ЖКУ несколько превысит 10 %. Самую значительную нагрузку по оплате ЖКУ (18–22 %) по-прежнему будут нести группы населения с относительно скромными доходами: бюджетники, семьи с двумя детьми и молодые семьи. Они отдадут за ЖКУ многократно большую долю своего дохода, чем их менее обеспеченные сограждане, и в 2–3 раза большую долю, чем самые обеспеченные семьи, и окажутся в самом невыгодном положении. Они становятся ближе к бедным и дальше от богатых.

Таким образом, нет никаких оснований для признания такой схемы справедливой. Она слишком жестока к малообеспеченным семьям и не выполняет функцию уменшения разрыва между уровнями материальной обеспеченности.

Доля расходов на ЖКУ при их полной оплате существенно ниже для людей с высокими доходами. Для них не важно, какая схема субсидирования используется и на каком уровне будет установлена планка: 10, 15 или 22 %. Они в любом случае заплатят за ЖКУ меньше 10 % своего дохода как по социальной норме жилья, так и по реальной обеспеченности им. То есть предельный уровень высок и критичен только для людей с низкими и средними доходами.

Рисунок. (подробнее) Доля расходов на ЖКУ в США по отношению к располагаемому доходу и по отношению к сумме потребительских расходов

На прямой вопрос: «Откуда взялась цифра 22 %?» – специалисты в области ЖКХ не дали ясного ответа. Поиски привели к статистике по США и Европе. Точнее, к статистическому приложению к «Экономическому докладу Президента США» [1] и статистическому справочнику «Потребители в Европе: факты и цифры» [2]. В результате анализа источников выяснилось, что 22 % от всех потребительских расходов составляли фактические и расчетные расходы за аренду, ремонт жилья и ЖКУ американских и европейских семей (рисунок, табл. 1).

Таблица 1. (подробнее) Доля фактических и расчетных расходов за аренду, ремонт и содержание жилья и за коммунальные услуги в странах Европейского Союза в совокупном семейном доходе (1999 год), %

Из табл. 1 видно, что при отнесении всех фактических и расчетных платежей за аренду, расходов на ремонт и содержание жилья, за коммунальные услуги в странах Европейского Союза к совокупному семейному доходу получается в среднем 21 % с небольшой амплитудой колебаний вокруг этой величины. Почти такая же доля наблюдалась и в американских данных.

Особого внимания заслуживает тот факт, что несмотря на то, что американцы стали за 42 года (1959–2001 годы) в среднем в 2,5 раза богаче, доли расходов на приобретение и аренду жилья и расходов только на ЖКУ как в сумме их потребительских расходов, так и в располагаемом доходе оставались предельно стабильными, изменяясь в очень узком диапазоне.

К такому же выводу приходят статистики Европы: при разрыве в уровнях доходов между 20 % малообеспеченных и 20 % наиболее обеспеченных групп населения в европейских странах от 5-кратного в Дании до 14-кратного в Португалии доля расходов на аренду и содержание жилья у людей в разных доходных группах каждой страны стабильна, т. е. она не зависит от уровня доходов. Данные по Голландии за 1990–1999 годы также подтверждают этот вывод.

В структуре потребительских расходов есть динамичные составляющие (например, по мере роста доходов заметно снижается доля расходов на питание и повышается доля расходов на развлечения и туризм) и устойчивые – доли расходов на жилищно-коммунальные услуги и транспорт. Такая устойчивость означает, что рост цен на жилье и ЖКУ приводит к снижению их потребления, а доля в доходах остается относительно стабильной. Она зависит от типа семьи (количества членов, их возраста, уровня и характера занятости), но в среднем по всей доходной группе и даже по всей стране она остается стабильной.

Таким образом, можно сделать ряд выводов. Во-первых, доля расходов на ЖКУ стабильна как во времени, так и для отдельных доходных групп во всех странах. Во-вторых, доля расходов на ЖКУ может определяться по отношению к доходу, по отношению к доходу за вычетом налогов (т. е. сумме расходов и сбережений) или по отношению к суммарным расходам на потребление. Эта доля повышается по мере вычета из доходов сначала налогов, а затем и сбережений (табл. 2). В странах Европейского Cоюза в целом на цели потребления расходуется только 81 % от суммарного дохода.

Таблица 2. (подробнее) Разница между показателями дохода, располагаемого дохода и потребительских расходов для стран Европейского Союза (евро по паритету покупательной способности)

На рисунке показана доля США как по отношению к потребительским расходам, так и по отношению к располагаемому доходу (18–20 %). По отношению к доходу до налогообложения она составит уже примерно 15–16 %, что существенно ниже 22 %.

В-третьих, важным аспектом является состав жилищных расходов. Следует отметить, что приобретение жилья относится статистикой не к категории потребления, а к капиталовложениям в непроизводственные фонды. На Западе жилье приобретается в основном через ипотеку, а в России – по предоплате.

Представленные жилищные расходы для Европейского Союза и США включают:

- фактические затраты на аренду жилых помещений;

- расчетную (оценочную) стоимость аренды жилья, в котором проживают его владельцы. Это не реальные расходы, а условный расчетный показатель, который оценивается в целях обеспечения сопоставимости структуры потребительских расходов собственников и нанимателей жилья. Сами эти оценки недостаточно сопоставимы в силу различия методов таких оценок в разных странах;

- затраты на содержание и текущий ремонт жилья;

- затраты на водоснабжение, канализацию, вывоз мусора и другие жилищные услуги;

- затраты на энергоснабжение жилья (электроэнергию, тепловую энергию, газ, жидкое и твердое топливо для индивидуального отопления жилых домов).

Только три последние составляющие прямо сопоставимы с аналогичным показателем в российской статистике, каковым являются расходы на ЖКУ. Главная же разница заключается в оценочной и фактической стоимости аренды. Ее исключение из расчетов приводит к понижению доли жилищных расходов в совокупном доходе до 7–15 %. Еще раз заметим, что расчетная стоимость аренды жилья для его собственников – это не фактический расход. Этот показатель, который в России вовсе не рассчитывается, информируют о том, сколько человек/семья заплатил бы за жилье, если бы он его снимал, а не был бы его собственником. То есть это условно рассчитанный дополнительный доход человека/семьи от вложений в недвижимость – собственное жилье. Он может быть больше или меньше реальных расходов по обслуживанию ипотечного кредита.

В отличие от США и Западной Европы, где дома и квартиры сдают внаем преимущественно собственники доходных домов и это довольно «прозрачный» бизнес, в России в аренду сдаются отдельные квартиры, причем подчас не только собственниками, но и квартиросъемщиками в муниципальном жилом фонде. Этот рынок в России находится в тени. Данные о его состоянии очень скудные. Расходы на аренду жилых помещений в России можно оценить примерно в 2–3 % от совокупного дохода. Это меньше средней доли затрат на аренду жилых помещений в США и Западной Европе.

Доля расходов на ЖКУ, аналогичных российскому показателю, составляла в США на протяжении последних 42 лет только 5,5–6,6 % (рис. 1), а в Европейском Союзе – в среднем 5,6 % с диапазоном значений от 4 до 9,2 % (табл. 1). Для Западной Европы эти разбросы в значительной степени объясняются разницей в структуре собственности жилья и в ценах на энергоресурсы. Самая низкая доля собственного жилья и самые высокие цены в Дании, Германии и Австрии. Именно в этих странах самая высокая доля расходов на ЖКУ.

Данные по странам Восточной Европы сравнительно ограничены, недостаточно сопоставимы и надежны (табл. 3), поэтому к ним следует относиться с осторожностью. Тем не менее можно сделать осторожный вывод, что и в этих странах доля расходов на ЖКУ составляет от 4 до 11 %. То есть в США и Европе аналог российских расходов на ЖКУ составляет 5–11 %.

Теперь сопоставим эти результаты с данными по России (табл. 4). Получим почти те же цифры также с небольшим диапазоном колебаний. В среднем на жилищные и коммунальные услуги в России расходуется около 5 % дохода семьи. Это практически совпадает с результатом по Западной Европе и США, но несколько ниже данных по Восточной Европе.

Анализ структуры потребительских расходов населения показал, что возможность дополнительного повышения доли платежей населения за ЖКУ за счет других видов расходов крайне ограничена и не превышает 2–3 %. То есть средняя доля платежей за ЖКУ не может превысить 10 % от семейного дохода, точнее даже 7 %.

В среднем она никак не может составить ни 22 %, ни даже 13–15 %. Неслучайно в бюджете прожиточного минимума в целом по России доля ЖКУ оказалась равной именно 7 %.

Таким образом, средняя доля платежей за услуги ЖКХ в расходах всего населения может быть повышена максимум до 7 %, а максимальная предельная готовность населения платить за ЖКУ может быть на уровне 10 %. Следует отметить, что, как и за рубежом, эта цифра довольно универсальна по доходным группам. Именно с уровня 10 % от дохода семьи должны предоставляться субсидии малообеспеченным семьям на оплату ЖКУ, иначе семьям с низкими доходами придется отказываться от жизненно необходимых товаров и услуг. На вопрос «от каких покупок вашей семье пришлось отказаться из-за роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги?» были получены следующие ответы (опрос был проведен в г. Череповце социологом В. В. Апехтиным):

- от необходимых продуктов питания – 5 %;

- от дорогих продуктов питания – 7,7 %;

- от необходимой одежды – 16,7 %;

- от товаров длительного пользования – 10,2 %;

- от всего понемногу – 8,3 %;

- другое – 26 %;

- ни в чем себе не отказываем – 0,7 %;

- затрудняюсь ответить – 2,3 %;

- нет данных – 21,3 %.

Таким образом, 72 % респондентов указали на то, что рост цен на ЖКУ уже привел к перераспределению семейного бюджета в пользу оплаты услуг ЖКХ с отказом от приобретения других товаров, при этом 21 % респондентов отказались от продуктов питания и необходимой одежды. В 1999 году для оплаты неподъемных счетов за топливо для отопления домов 25 % малообеспеченных американских семей отказались от медицинского обслуживания, а 12–13 % семей резко сократили расходы на продовольствие.

По мере роста дохода удельное потребление энергоресурсов на единицу семейного дохода сокращается [2]. Доля расходов на энергоносители для самых малодоходных семей оказывается выше средней и составляет 10 % от дохода [3] при средней доле расходов на энергоресурсы для жилого сектора 3–4 % в начале 90-х годов в США и в Голландии.

Для снижения нагрузки на бюджеты малообеспеченных семей в США в рамках программы «Помощь на оплату энергоресурсов для семей с низкими доходами» [4] примерно 6 % семей в 90-х годах получали субсидии. В рамках только этой программы на компенсацию расходов на топливо и электроэнергию вот уже в течение 20 лет ежегодно расходуется от 1 до 2 млрд долл. США бюджетных средств, или примерно 400 долл. США в расчете на одну семью в год. (В России бюджетные расходы на жилищные субсидии составляют 0,5 млрд долл. США в год.) Во всех штатах эта программа реализуется по-разному. Так, в штатах Пенсильвания и Айова условием получения помощи является определенный уровень дохода (для семьи из трех человек – ниже 20 277 и 22 530 долл. США в год соответственно, или 583 долл. США/чел. в мес., или 18 тыс. руб./чел. в мес.), а в штате Иллинойс помощь оказывается семьям с низкими доходами (для семьи из трех человек с доходом на человека ниже 1 878 долл. США в мес.), но при условии, что плата за жилищно-коммунальные услуги и аренду квартиры превышает 30 % от дохода семьи. Малоимущим оказывается финансовая помощь также и по другим федеральным программам, например, по программе «Утепление жилых домов малоимущих семей». Другими словами, в США доля получающих жилищные субсидии примерно такая же, как и в России.

В Великобритании существует понятие «энергетическая бедность», которое применимо к семьям, расходы на оплату отопления, электроснабжения и водоснабжения которых превышают 10 % от дохода семьи. Государство оказывает им помощь. В эту категорию в начале 2002 года попали 3,5 млн, или 15 % семей Великобритании. В России около 10 % населения получают жилищные субсидии.

Итак, у самых малообеспеченных доля расходов только на ЖКУ (без аренды) достигает и даже превышает 10 %. Тем не менее статистика показала, что доля расходов на ЖКУ не зависит от уровня дохода. Это достигается именно за счет реализации программ жилищной социальной помощи малоимущим семьям.

Сегодня приходят к пониманию того, что уровень 22 %, начиная с которого в России предоставляются жилищные субсидии, завышен. Многие муниципалитеты назначили стандарт на более низком уровне (10 % в Череповце, 13 % в Москве).

Пороговое значение расходов на ЖКУ для малообеспеченных семей равно 10 %, а в среднем для всех потребителей не 22, не 15 и даже не 10 %, а только 6–7 %. На каждый процент превышения этого порога показатель собираемости платежей населения снижается на 7 %. То есть инвесторы не смогут вернуть свои деньги, не потратив огромных средств на судебные издержки. Судиться же им придется с малоимущими: более 60 % задолженности по ЖКУ приходится именно на эту группу населения. Но даже через суд удается взыскать не более трети задолженности, а во многих городах нет резервного жилого фонда для переселения неплательщиков.

Самые обеспеченные слои населения при полном покрытии затрат на ЖКУ платят за коммунальные услуги не более 6–10 %.

В диапазоне доли расходов на ЖКУ до 6–7 % от дохода уровень платежной дисциплины составляет 80–100 % и зависит от эффективности механизмов приведения готовности платить за ЖКУ в соответствие со способностью. К этим механизмам относятся как жесткие меры (психические атаки путем вывешивания «черных» списков, публикация списков неплательщиков в газетах и показ их по местному телевидению, вычеты квартплаты из зарплаты, взыскание долгов через суд, выселение злостных должников), так и более мягкие – отработка долга, реструктуризация задолженности и др. Каждая из них имеет свой потенциал и свой предел.

В каждом городе в каждый момент времени существует абсолютный максимум способности и готовности граждан оплачивать ЖКУ. При повышении тарифов на ЖКУ сверх этого максимума население заплатит меньше, а его задолженность резко возрастет.

Максимальная способность и готовность населения платить за ЖКУ достигается при предельной доле расходов на ЖКУ 10 % и средней доле 6–7 % от суммы денежных доходов всего населения. Вместе с тем примерно половина населения платит за услуги ЖКХ исправно даже при двукратном превышении выявленного порога, т. е. у этой части населения другой порог готовности платить за ЖКУ.

Мы еще плохо знаем эти пороговые значения, но необходимо по возможности точно их установить, для того чтобы избежать ощутимых экономических и социально-политичес-ких потерь при реформировании ЖКХ.

Литература

1. Economic Report of the President. Council of Economic Advisers. February 2003. Wash. D.C. Tables, b16, b17, b31, b60 (http://w3.access.gpo.gov/usbudget/fy2004/erp.html).

2. Consumers in Europe. Facts and Figures. Eurostat. 2001.

3. Household Energy Consumption and Expenditures. 1990. February 1993. Energy Information Administration. 1993.

4. Residential Energy Consumption Survey. Quality profile. Energy Information Administration. March 1996 (www.acf/dhhs.gov/programs/liheap/brochure.htm).