О строительном нормировании и федеральном законе «О техническом регулировании»

В этом номере мы продолжаем обсуждение федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании», принятого Государственной Думой 15 декабря 2002 года и одобренного Советом Федерации 18 декабря 2002 года. Предыдущий материал по данной теме был опубликован в прошлом номере нашего журнала – М. А. Забытов. «О новом федеральном законе “О техническом регулировании”» (АВОК, № 2, 2003, с. 8).

27 декабря 2002 года Президентом РФ был утвержден федеральный закон «О техническом регулировании». Закон (далее следует цитата из закона) «регулирует отношения, возникающие при:

- разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

- разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; оценке соответствия».

Для строительной отрасли введение в действие указанного закона может привести к достаточно серьезным последствиям не только в области строительного нормирования, но и в отношениях между заказчиком и подрядчиком: начиная с договорных обязательств и кончая приемкой объекта в эксплуатацию.

Федеральный закон заменяет ранее действующие законы «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» и предусматривает приведение в соответствие с ним около ста других федеральных законов.

Положения закона направлены на устранение технических и административных препятствий для развития предпринимательства за счет значительного уменьшения обязательных технических требований, уменьшения сферы обязательной сертификации, сокращения деятельности надзорных органов и других мер.

Принятый закон, видимо, преследует также идеологические цели:

- переделать существующие системы технических нормативных документов в различных отраслях народного хозяйства по единому американоподобному образцу;

- не допускать принятия исполнительной властью ограничительных ресурсосберегающих технических требований, связанных с деятельностью компаний по добыче, переработке и реализации естественных ресурсов и в первую очередь энергоресурсов.

Вместе с тем, предусматриваемые средства и методы достижения этих целей вызывают много вопросов, т. к. не соответствуют отечественной и зарубежной строительной практике и международно признанным документам.

Что же такое, согласно закону, техническое регулирование?

«Техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия». (Согласитесь, что указанное понятие лишь отдаленно корреспондируется с установившимися в русском языке понятиями «технический», «техника»).

Госстрой России неоднократно и до принятия закона выступал с инициативами по решению большинства проблем, принятых в новом законе. Еще в 1994 году Госстрой России утвердил СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Система строительного нормирования еще тогда была гармонизирована со всеми международными системами технических нормативов (ISO, CEN) и законодательством наиболее передовых в этом отношении стран. Из числа обязательных исключены требования по вопросам, которые должны решаться экономическими методами, а также излишне детализованные конструктивные, технологические и другие ограничения. Чтобы дать необходимую творческую свободу проектировщикам и строителям, число обязательных документов сокращено в 2,5 раза, уменьшился их объем и качественно изменилось содержание. Свыше 100 ранее обязательных документов переведены в рекомендуемые, организована разработка сводов правил и территориальных строительных норм.

Одним из основных принципиальных положений нового закона «О техническом регулировании», которое отличает его от отечественной и зарубежной практики строительного нормирования, является то, что федеральные органы исполнительной власти с 1 июля 2003 года смогут утверждать технические нормы только добровольного применения, а не обязательного характера. В соответствии с законом обязательные технические нормы во всех отраслях могут устанавливаться только техническими регламентами, принимаемыми Государственной Думой в виде федеральных законов или международных договоров, а при срочной необходимости – указами Президента России. Безусловно, что процедура принятия обязательных технических норм по безопасности, например по вентиляции вредных производств, будет чрезвычайно усложнена по сравнению с существующей.

Должен быть образован федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию, на который возлагается создание и обеспечение работы экспертных комиссий по экспертизе технических регламентов и решение организационных задач.

Разработка технических регламентов по новому закону может осуществляться любым физическим или юридическим лицом на основе утвержденной Правительством РФ программы разработки технических регламентов.

Разработанные проекты технических регламентов вместе с экспертным заключением органа по техническому регулированию до представления в Государственную Думу поступают на заключение в Правительство РФ. Правительство должно дать свои заключения по проекту в течение одного месяца.

Представляется, что такой порядок без дополнительных мер не может обеспечить необходимый технический и профессиональный уровень требований регламентов по строительству.

Строительные нормы носят межведомственный характер, т. к. обеспечивают проектирование и строительство объектов всех отраслей промышленности, транспорта, энергетики, связи, сельского и городского хозяйства. К строительным объектам обязательные технические требования предъявляются также нормами по безопасности, принимаемыми органами государственного надзора, технологическими и другими нормами соответствующих министерств и ведомств.

К сожалению, в законе не нашла отражение специфика строительного нормирования. Было бы целесообразно возложить на Госстрой России обязанности органа, координирующего работу по техническому регулированию в области строительства и осуществляющего методическое руководство этой работой.

В соответствии с законом в качестве обязательных требований техническими регламентами могут устанавливаться только нормы, обеспечивающие безопасность жизни и здоровья людей, охрану окружающей среды, защиту имущества и предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, а именно:

«Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

- безопасность излучений;

- биологическую безопасность;

- взрывобезопасность;

- механическую безопасность;

- пожарную безопасность;

- промышленную безопасность;

- термическую безопасность;

- химическую безопасность;

- электрическую безопасность;

- ядерную и радиационную безопасность;

- электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

- единство измерений».

Кроме перечисленных требований по безопасности сохраняется также необходимость установления норм по таким важным для строительства вопросам, как создание условий жизнедеятельности населения, эксплуатационная пригодность и долговечность зданий и сооружений, энергосбережение и многим другим, которые в составе технических регламентов законом не предусматриваются. Многие из этих вопросов необходимо будет решать путем применения Государственных градостроительных норм и правил, согласно статье 52 Градостроительного кодекса РФ, имеющих обязательный характер, либо добровольных строительных норм, но принимающих обязательный характер согласно заключаемым договорам между заказчиком и подрядчиком.

Принимаемые законами будущие технические регламенты должны содержать требования, которые являются «исчерпывающими», которые будут иметь прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Очевидно, что регламентация обязательных требований в исчерпывающем объеме всех необходимых требований к зданиям, инженерным системам и их монтажу, материалам и оборудованию и т. д. на уровне Государственной Думы трудно осуществима. Тем более что в строительстве, в связи с невозможностью проведения прямых испытаний зданий и инженерных систем, безопасность часто регламентируется большим числом косвенных характеристик.

Поэтому строительные технические регламенты, принимаемые федеральными законами, предполагается разрабатывать в виде основополагающих документов, включающих обязательные обобщенные требования по безопасности зданий, инженерных систем и т. п., а также обобщенные правила оценки соответствия строительных объектов этим требованиям.

В законе нет запрещения существования территориальных строительных норм, устанавливающих обязательные требования для регионов, право утверждения которых, как представляется, дают субъектам РФ статья 73 и 76 Конституции РФ.

Необходимо сохранить систему строительных норм и правил как традиционную для России и известную за рубежом систему нормативных документов по строительству, постепенно реформируя законодательную основу этой системы. При этом целесообразно, чтобы технические нормы, утверждаемые Госстроем России, должны служить в качестве основы территориальных строительных норм соответствующих субъектов РФ.

Положения закона «О техническом регулировании» по вопросам стандартизации в основном остались без существенных переделок, кроме положения о том, что после 1 июля 2003 года все государственные (национальные) стандарты будут носить добровольный характер.

Должен быть видоизменен национальный орган Российской Федерации по стандартизации, который, как и сейчас, будет иметь технические комитеты по стандартизации, принимать программы разработки стандартов, выполнять их экспертизу, утверждать и издавать их.

Целесообразно, чтобы Госстрой России совместно с Госстандартом России утвердили несколько технических комитетов по стандартизации в области строительства, в том числе в области теплозащиты зданий, отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха, под методическим руководством Госстроя России.

Кроме национальных стандартов могут также разрабатываться стандарты организаций. Стандарты организаций могут утверждаться коммерческими, общественными, научными, «саморегулируемыми» организациями и объединениями юридических лиц в установленном ими самими порядке. Практически единственное ограничение – стандарты организаций не должны противоречить техническим регламентам.

Обязательное подтверждение соответствия по новому закону проводится только для продукции и только на соответствие требованиям технических регламентов в форме представления изготовителем или продавцом декларации о соответствии в орган по техническому регулированию или в форме обязательного сертификата соответствия, выданного аккредитованным органом по сертификации.

Для продукции, процессов, работ и услуг на соответствие стандартам и другим нормам проводится добровольное подтверждение соответствия в органах по добровольной сертификации, работающих по известным действующим пока правилам.

Необходимость подтверждения соответствия для законченных строительством объектов и инженерных систем как для вида продукции законом не установлена. Существующий порядок приемки и ввода их в эксплуатацию с участием органов надзора и других организаций какое-то время не изменится.

В будущем предполагается разработать в Градостроительном кодексе или в общем техническом регламенте по строительству процедуру оценки соответствия законченных строительством зданий, сооружений и инженерных систем при приемке и вводе в эксплуатацию законченных строительством объектов.

Подтверждение соответствия строительных материалов, изделий, конструкций предполагается осуществлять в основном на добровольной основе, используя для этого существующую самостоятельную систему добровольной сертификации в строительстве.

Несколько видоизменяется по закону роль государственного контроля и надзора, который будет осуществляться только за соблюдением требований технических регламентов и, как правило, в виде процедуры проверки наличия документов, подтверждающих соответствие продукции (деклараций или сертификатов). Другие мероприятия, кроме проверки наличия документов о соответствии, законом конкретно не определены.

Применение такого «облегченного» контроля и надзора в строительстве приведет к снижению уровня безопасности зданий и инженерных систем. Государственный надзор за безопасностью в строительстве в настоящее время начинается с экспертизы проектов, ведется на всех стадиях строительства как надзор за выполнением «скрытых работ» и продолжается в процессе эксплуатации.

Госстрой России будет стараться сохранить и усовершенствовать установившийся порядок контроля, надзора и приемки каждого законченного строительством объекта. Потребуется также по-новому скоординировать работу всех надзорных органов: Госархстройнадзора, Государственного пожарного надзора, Госсанэпиднадзора, Госгортехнадзора, Энергонадзора и других органов, осуществляющих в своей части надзор за строительством и эксплуатацией зданий и инженерных систем.

Обязательные требования действующих нормативных документов, согласно закону, при отсутствии соответствующих технических регламентов будут действовать в течение 7 лет (с 1 июля 2003 года), а затем утратят свою силу. Не оговорены в законе процедуры по изменениям и дополнениям в случае необходимости действующих норм до принятия соответствующих технических регламентов.

Порядок решения многих вопросов в области строительства законом не установлен, что может вызвать существенные осложнения в решении проблем нормативного характера. Будет проводиться работа по определению границ и оформлению законодательными актами специфического нормативного «регулирования отношений» в строительстве.

Закон не устанавливает обязательности финансирования разработки технических регламентов и национальных стандартов за счет средств федерального бюджета, хотя и дает Правительству РФ право финансировать правительственные программы.

В связи с принятием нового закона необходимо существенно увеличить разработку новых и пересмотр действующих нормативных документов по проектированию, строительству и эксплуатации, а также по созданию и совершенствованию нормативной базы в строительстве с привлечением всех возможных бюджетных и внебюджетных источников финансирования.

В статье использованы материалы Управления технормирования Госстроя России (В. В. Тишенко, В. А. Глухарев).