Реформа ЖКХ – что же сделано на самом деле

Л. Н. Чернышов, заместитель Председателя Госстроя России

Принятие в начале 90-х годов прошлого столетия Законов РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и «О приватизации жилищного фонда» было обусловлено необходимостью повышения качества жилищно-коммунального обслуживания населения. Эти законодательные акты, принятые в развитие новой Конституции РФ, заложили основу:

- формирования современных рыночных (бездотационных) отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ) России;

- усиления адресной социальной защиты населения при поэтапном переходе к 100% оплате гражданами услуг ЖКХ.

Динамика изменения основных элементов реформы ЖКХ за 1993–2002 годы

Реформа ЖКХ была и остается многоэлементным процессом, в котором гармонично сочетается принятие и реализация экономически оправданных административных, технических, технологических, институциональных, финансовых, социальных, политических и других решений и грамотно поставленная информационно-пропагандистская кампания, которая обязана сделать население союзником и главным участником процессов преобразований в этой жизненно важной сфере национальной экономики.

Рисунок 1. (увеличить) Динамика исполнения основных элементов реформы ЖКХ в Российской Федерации за период 1993–2002 годов

На рис. 1 представлена динамика исполнения основных элементов реформы ЖКХ за 1993–2002 годы.

Раздел 1

Первый блок элементов касается формирования основ правового (юридически оформленного) регулирования взаимоотношений граждан, проживающих в жилищном фонде (наниматели и собственники), с домовладельцами и поставщиками коммунальных услуг.

1.1. До 1993 года юридически оформленных договоров, определяющих взаимоотношения сторон по условиям проживания в жилых помещениях, качеству и своевременности предоставления коммунальных услуг, практически не существовало (0,2%). Сегодня около 50% населения оформили такие договора (найма, обслуживания), и на этой основе уже формируется судебная (а не административная) практика разрешения конфликтов между сторонами договора.

1.2. В соответствии с законодательством осуществлялось разделение функций управления и хозяйствования (заказчик – подрядчик) в жилищной сфере. На местах вместо ЖЭК формировались прообразы управляющих компаний – Службы заказчика. Сегодня 70% жилищного фонда обслуживается такими структурами.

1.3. В регионах, где услуги по обслуживанию жилищного фонда, лифтов и удаление твердых бытовых отходов в первоочередном порядке было переведено на полную оплату населением, а это более 5% объема этих услуг по России, введена конкурентная сфера по их оказанию (предоставлению). (В гг. Бор, Сургут, Новочеркасск, Москва эта величина составляет 80–100%.)

1.4. К сожалению, не получил должного развития один из основных элементов реформы ЖКХ – самоуправление граждан в жилищной сфере и создание товариществ собственников жилья (ТСЖ). За годы реформ было создано около 5 тыс. ТСЖ, и количество жилья, управляемого жителями вместе с ЖСК, МЖК, ЖКК, на сегодня составляет около 6%. (В Белгородской области этот показатель – 70%, в Ростовской области – 30%.) Реализация институциональных элементов реформы, как показывает опыт, формирует новую правовую социально-экономическую атмосферу, создает условия для каждого проживающего реально контролировать и влиять на качество обслуживания, экономить ресурсы и снижать свои затраты на их оплату.

Доля жилых помещений частной собственности в домах государственного и муниципального жилищного фонда возросла до 63,1%. Количество вводимого индивидуальными застройщиками жилья за период проведения реформы возросло более чем в 4 раза и достигло почти 43% от всего объема вводимого в России жилья.

В области тепло-, электро-, водоснабжения появились частные предприятия. В теплоснабжении, по данным статистики, их насчитывается почти 30%, предприятий совместной формы собственности с участием иностранного капитала почти 1%, 13% тепловых сетей и теплоисточников принадлежит частным компаниям. Более четверти отпускаемого тепла приходится на частные предприятия различных форм собственности. В городском электро- и водоснабжении эти показатели составляют соответственно 37 и 17%.

Раздел 2

Ресурсный блок элементов реформы направлен на повышение надежности оказываемых услуг и снижение их удельного потребления.

2.1. Повышение теплотехнических характеристик ограждающих конструкции зданий (стен, окон, кровли и т. д.) осуществляется в соответствии с установленными в 1995 году новыми требованиями СНиП при новом строительстве и реконструкции (капитальном ремонте) жилья. Сегодня в России уже 6% жилья соответствуют этим требованиям.

2.2. Модернизация генерирующего, электротехнического оборудования и сетевого хозяйства в ЖКХ обеспечивает рациональное использование энергоресурсов, а следовательно, снижает затраты на производство услуг и обеспечивает качество и надежность их предоставления. К сожалению, только около 10% коммунальных объектов соответствует современным требованиям по энергоресурсопотреблению, применяемым технологиям и материалам.

2.3. Установка приборов учета и регулирования потребления энергоресурсов в жилых и общественных зданиях и в жилых помещениях достигла 25%. Это позволяет получить собственникам и нанимателям жилья реальную картину потребляемых воды, тепла, газа и влиять на объемы их потребления, а следовательно, и величину оплаты за коммунальные услуги.

Именно эффективные собственники (ТСЖ, ЖСК и др.) заинтересованы в снижении энергопотребления. Они устанавливают договорные отношения, базирующиеся на фактических объемах потребления энергоресурсов. В значительной мере за счет новых форм управления жильем удалось увеличить количество установленных приборов с 2 до 25%.

Раздел 3

Финансово-экономический и одновременно социальный блок элементов реформы ЖКХ теснейшим образом связан с первыми двумя и направлен на создание условий для привлечения инвестиций в этот сектор экономики.

3.1. Снижение расходов на производство услуг ЖКХ – многофакторная задача, которая предусматривает наряду с элементами, приведенными в разделах 1 и 2, осуществление последовательных действий органов ценового регулирования по формированию экономически обоснованных тарифов на услуги ЖКХ. Финансово-экономический и технологический аудит затрат, включаемых в структуру тарифа, позволял удерживать все эти годы увеличение экономически обоснованных тарифов в ЖКХ на 3–5 пунктов ниже индекса-дефлятора потребительских цен (рис. 2).

Анализ показателей стоимости жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и инфляционных коэффициентов в целом по Российской Федерации за период с 1993 по начало 2002 года демонстрирует, что при суммарном коэффициенте-дефляторе за весь анализируемый период более чем 4 000% стоимость ЖКУ увеличилась на 2 200%.

В том числе за период с 1997 по 2001 год коэффициент-дефлятор потребительских цен составил 670%, а стоимость ЖКУ возросла на 210%.

Учитывая динамику уровня оплаты населением ЖКУ в общей стоимости услуг, величина фактической оплаты населением возросла на 330% за тот же период.

Таким образом, общая динамика увеличения стоимости ЖКУ была почти в 2 раза ниже уровня инфляции.

В сумме величина снижения издержек при производстве услуг ЖКХ за эти годы оценивается величиной 37%.

3.2. Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания невозможно без обновления основных фондов, которое, в свою очередь, требует значительных финансовых средств.

Программа реформирования и модернизации ЖКХ, утвержденная Правительством РФ в ноябре 2001 года, определила необходимый объем инвестиций в размере 600 млрд руб. в коммунальные инфраструктуры. На ликвидацию ветхого и аварийного жилья требуется 160 млрд руб. Значительно большие средства необходимы для доведения теплотехнических характеристик зданий первых массовых серий, построенных в 60–90-е годы. Предположить, что все эти средства будут выделены из бюджета нереально. Это подтверждают и имеющиеся статистические данные. Объем инвестиций в основном капитале с 6,7% от стоимости основных фондов ЖКХ в 1993 году уменьшился до 3,3% в 2002 году. Для обеспечения устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и населенных местностей в ближайшие годы необходимы инвестиции более 80 млрд руб. в год.

В то же время сегодня для инвестора остается непонятной ситуация с оплатой эксплуатационных (операционных) расходов предприятий ЖКХ как объектов инвестиций, когда предприятие не получает в полном объеме средства за отпущенные услуги. Поэтому 100% произведенных работ (услуг) всеми потребителями – одно из основных условий привлечения инвестиций в этот сектор национальной экономики.

3.3. Оплата услуг ЖКХ населением складывалась, складывается и будет складываться из средств населения (сегодня это 50,4% от стоимости их производства) и социальной помощи государства (рис. 1). В настоящее время – двухканальная система финансирования предприятий ЖКХ, когда одну часть денег предприятию ЖКХ оплачивает гражданин, а вторую часть денег за граждан должен оплачивать предприятию местный бюджет.

Для каждого конкретного человека соотношение величины оплаты собственными деньгами и величины помощи государства различно и зависит от:

- установленного местной администрацией уровня оплаты ЖКУ населением (%) от утвержденной той же администрацией цены на ЖКУ (100%);

- наличия у граждан льгот по оплате ЖКУ;

- доходов граждан и возможности получения ими субсидий по оплате ЖКУ.

Таким образом, обязательства местной администрации по оплате ЖКУ складываются из следующего:

- В России в 1992 году население оплачивало 2% стоимости ЖКУ, а 98% стоимости тарифа должно было перечисляться на счета предприятий ЖКХ из местного бюджета. Сегодня это соотношение 50:50. В России был выбран «мягкий» сценарий перехода населения к 100% оплате ЖКУ в отличие от стран Балтии и ряда стран СНГ, где это произошло в 1992–1993 годах.

- 47,8 млн граждан России пользуются льготами по оплате ЖКУ. В 2001 году они оцениваются на сумму 27,8 млрд руб. Механизм предоставления льготы – уменьшение, как правило, на 50% платежа за ЖКУ гражданину. Подразумевается, что неоплаченная доля 50% перечисляется за льготников из бюджета на счета придприятий ЖКХ.

- За субсидиями в 2001 году обратилось 11,6 млн чел. на сумму 5,9 млрд руб. Эта сумма также должна перечисляться на счета предприятий ЖКХ России.

Складывающиеся финансовые обязательства перед предприятиями ЖКХ должны перечисляться на счета этих предприятий, минуя граждан (как бы за них).

Но, к сожалению, эти обязательства не финансируются из бюджета в полном объеме, а граждане об этом не знают. В 2001 году недофинансирование составило 60 млрд руб., из-за чего 70% предприятий ЖКХ – банкроты и не в состоянии оказывать своим потребителям – населению – качественные и своевременные услуги. Это происходит в условиях, когда население выполнило свои обязательства по предъявленным ему платежам за ЖКУ.

Ситуация недофинансирования предприятий ЖКХ сохраняется уже многие десятилетия, но особенно ярко это проявилось в 90-е годы прошлого века и продолжается сейчас. За 10 лет износ основных фондов отрасли (систем тепло-, водо-, газо-, электроснабжения и жилищного фонда) достиг предельной величины – 70%. Это и называют сегодня коммунальной (инфраструктурной) катастрофой, и мы являемся ее свидетелями (обрушаются дома, замерзают города, из-за некачественной воды болеют и умирают люди).

Тем не менее многие граждане даже не задумываются о том, что такое имеет место и подразумевают, что предъявляемая им к оплате сумма – это те деньги, которые и стоит потребленная ими вода, тепло-, электроэнергия, содержание дома.

Поэтому у них возникают вопросы: до каких пор стоимость будет расти и где качество жилищно-коммунального обслуживания? Именно на этой почве сохраняется острота социального конфликта населения и общества вокруг повышения платежей за ЖКУ и остаются неуслышанными доводы о создании в России уникальной системы социальной защиты населения по оплате услуг ЖКХ.

Рисунок 2. Динамика индексов потребительских цен и индексов стоимости ЖКУ за период 1993–2002 годов

Объективные предпосылки изменения системы оплаты ЖКУ и адресной социальной защиты населения

С 1992 года в дополнение к существующей системе социальной поддержки населения по оплате жилья и коммунальных услуг – льготам – была введена еще одна льгота-субсидия (компенсация) по оплате ЖКУ.

Действующая система льгот основывается на категориальном принципе – военнослужащий, учитель на селе, донор, Герой и т. д. (табл. 1) и имеет строго установленную величину уменьшения платежа граждан за ЖКУ – как правило, 50% без учета размера занимаемой площади и уровня ее благоустройства. В этом случае граждане, проживающие в жилье с более высоким уровнем его благоустройства и занимающие большую площадь, получают по одной и той же льготе. Например, ветеран в этом жилье имеет более существенную социальную поддержку, чем такой же ветеран, проживающий в индивидуальном частном доме или в пятиэтажке, что социально неоправдано.

Таблица 1 Изменение механизма предоставления льгот в соответствии с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»

Наименование категории льготников Количество граждан-получателей льгот, млн чел. Целевое выделение средств на льготы после принятия закона до принятия закона после принятия закона до принятия закона Герои и кавалеры орденов Славы 0,03 0,03 Источник финансирования не определен Федеральный бюджет Инвалиды и семьи, 1 имеющие детей инвалидов 12,0 12,0 -//- -//- Чернобылыды и др. 0,9 0,9 -//- -//- Репрессированные 1,5 1,5 -//- -//- Военнослужащие* 4,0 - -//- * Таможенники, милиция, судьи, прокуроры и др. 2,8 - -//- * Ветераны 23,2 23,2 Субфедеральный бюджет Субфедеральный бюджет Доноры 0,4 - Источник финансирования не определен ** Специалисты, работающие на селе 1,8 - -//- ** Иные категории граждан 1,2 - Субфедеральный и местный бюджеты ** Итого 47,8 37,6 - -

* В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот» льготы военнослужащим переведены в денежное довольствие и субсидии. ** Перевод льгот в субсидии.

Отличительной чертой новой системы социальной защиты населения по оплате ЖКУ явилось то, что она опирается на имущественные (доход семьи) принципы установления социальной поддержки населения. Другими словами, социальная защита в этом случае определяется как производная (в определенной пропорции – к примеру, 22%) от совокупного дохода семьи и предусматривает более гибкий подход к установлению субсидий – снижению для низкодоходных категорий населения величины платежа за ЖКУ на 60, 70, 80 и более процентов, что априори может быть больше льготы.

Процедура получения льгот и субсидий идентична:

- для получения льгот гражданин предъявляет в Службу заказчика или Расчетно-кассовый центр соответствующий документ (как правило, удостоверение), подтверждающий его принадлежность к той или иной категории льготополучателей;

- для получения субсидий в эти же организации предоставляют две справки: с места жительства с указанием занимаемой площади и количества проживающих и с места работы всех проживающих на данной площади о доходах.

В настоящее время обе системы социальной поддержки населения при оплате ЖКУ работают параллельно, дополняя друг друга.

Помимо почти 50 млн чел. льготников, а это 35% населения, дополнительно должно быть вовлечено в социальную защиту около 20% граждан. На данный момент 11,6 млн чел. (8%) уже вовлечено в механизм адресных субсидий. Незначительное сокращение числа льготников и перевод профессиональных льгот (таможенникам, налоговой полиции, налоговой инспекции, сотрудникам МВД, ФСБ, судьям) по аналогии с льготами военнослужащих в денежное довольствие приведет к снижению общего числа льготников и увеличит число граждан, обращающихся за субсидиями только для граждан из их числа, которые действительно нуждаются в поддержке государства. В результате проводимой реформы льгот около 80% населения будет оплачивать услуги полностью и часть из них пользоваться льготами, а 20% будет оплачивать, пользуясь субсидиями.

Открытие персонифицированных счетов должно поставить точку в вопросе положительного влияния потребителей на качество оказываемых услуг, помимо вводимого экономического механизма снижения издержек производителей и повышения качества оказываемых ими услуг. Что касается главной, финансовой, стороны социальной защиты населения, то она известна.

В 2001 году за льготами по оплате ЖКУ в России обратилось 47,8 млн чел., которым была уменьшена оплата на сумму 27,28 млрд руб. За субсидиями обратилось 11,6 млн чел., которым снижены платежи на общую сумму 5,92 млрд руб. при средне сложившемся по субъектам РФ уровне оплаты ЖКУ от экономически обоснованного тарифа 58,8%. В сумме эта величина составила 33,2 млрд руб.

Эту сумму за население должен был оплатить бюджет. По факту 2001 года на эти цели из бюджета было проплачено:

- по льготам 16,82 млрд руб., или 61,6%;

- по субсидиям 4,42 млрд руб, или 74,6%.

Средства, в размере 12 млрд руб., не вернул производителям услуг ЖКХ никто, т. к. эти финансовые обязательства не закреплены в законодательстве.

Данное обстоятельство, а также принятие за период с 1992 года целого ряда законодательных актов в сфере гражданского, административного, бюджетного, тарифного регулирования и др. потребовали внесения изменений и дополнений в действующий Закон РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».

Таблица 2 (подробнее) Стоимость жилищно-коммунальных услуг и уровень их оплаты населением в регионах Российской Федерации на май 2002 года

Предлагаемый законопроект совершенствует положения действующих в настоящее время ст. 15, 18, 19 указанного закона и дополняет его рядом новых определений, соответствующих изменениям, проводимым в жилищно-коммунальной отрасли в соответствии с утвержденной Правительством РФ подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы.

Проектом закона устанавливаются полномочия федеральных, субфедеральных и муниципальных органов власти по вопросам:

- ценообразования на услуги ЖКХ. Конкретизируется структура платежей за жилищные и коммунальные услуги, включая дополнительную площадь;

- перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Указанные параметры устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации;

- совершенствования социальной защиты населения по оплате ЖКУ, в том числе переход к адресной поддержке малоимущих граждан путем перечисления финансовых средств на персонифицированные счета с указанием бюджетных источников.

Впервые на законодательном уровне вводятся положения об обязательном принятии мер организациями и предприятиями, предоставляющими жилищно-коммунальные услуги, направленные на снижение издержек при производстве и предоставлении ЖКУ.

Новая редакция ст. 15 проекта закона устанавливает личное обязательство гражданина по своевременной оплате ЖКУ и заявительное получение субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

Кроме того, проектом закона предусматривается совершенствование системы предоставления и финансирования льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Большинство категорий льготополучателей сохраняют установленные им льготы и их размер. Одновременно предусматриваются источники их финансирования за счет средств федерального бюджета путем предоставления целевых субсидий бюджетам субъектов РФ в порядке компенсации фактически произведенных ими на эти цели затрат.

Указанное положение не распространяется на льготы, предоставляемые в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года № 40-Ф3, которые и ранее финансировались из бюджетов субъектов РФ.

В связи с совершенствованием системы социальной защиты по оплате жилья и коммунальных услуг законопроектом признаются утратившими силу нормы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, имевших на это право на основании ранее действующих положений отдельных федеральных актов.

Указанным категориям граждан льгота по оплате жилья и коммунальных услуг заменяется равноценной субсидией без ущемления материальных интересов указанных категорий населения.

Уточняются правовые коллизии в отношении граждан, проживающих в квартирах, значительно превышающих социальную норму, и не в состоянии их оплачивать.

Органы местного самоуправления, государственные предприятия и учреждения, за которыми закреплен жилищный фонд, в случае обращения граждан на замену имеющегося жилья на жилье в пределах социальной нормы площади обязаны представить им такое жилье с уровнем благоустройства не ниже того, который имелся в ранее занимаемом помещении.

Через месяц после приемки заявления гражданина он начинает оплачивать свое подлежащее замене жилье в размерах только социальной нормы площади вплоть до месяца, в котором ему будут вручены документы, позволяющие занять новое жилое помещение.

Если замена не состоялась по вине нанимателя (не устраивает предложенное жилое помещение), официальный отказ служит основанием для начала оплаты жилья с этого момента на прежних общих основаниях. Гражданин, использовав 1 раз это право на замену, далее должен самостоятельно ее решить путем реализации договора мены (собственники и наниматели) или продать жилье на рынке недвижимости и там же приобрести жилье меньшей площади в пределах социальной нормы площади жилья.

Новая редакция ст. 15 исключает положение об оплате в размере половины минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством, жилищно-коммунальных услуг гражданами, доход которых ниже установленного в субъекте РФ прожиточного минимума. Это позволит устранить социальную несправедливость для лиц этой группы при оплате жилья и коммунальных услуг, выраженную в том, что оплата резко отличается при разнице в доходах на 1 рубль на границе прожиточного минимума.

В связи с тем, что новая редакция ст. 15 включает в себя положения ряда других статей действующего в настоящее время Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», указанным законопроектом признаются утратившими силу ст. 18 и часть четвертая ст. 19 действующего закона.